农村集体土地征收的法理反思与制度重构
如果农民集体尚未作出土地补偿款的分配决议，那么无论是村民小组还是集体成员请求给付土地补偿款，法院几乎都倾向于适用最高人民法院2005年《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(简称《土地承包纠纷的解释》)第1条第3款“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”的规定驳回起诉。例如，株洲市中级人民法院在(2011)株中法诉终字第4号民事裁定书中认为:村民小组请求村民委员会拨付征地补偿款，是承包地征收补偿费用分配纠纷，属于农村村民自治范围，不属于人民法院民事案件受理范围。但是，如果在农民集体已经作出征收补偿款的分配决议后，外嫁女及其落户子女等以分配决议侵害其全部或者部分收益权为由提起的诉讼，法院是否受理却出现了较大争议。
一部分法院认为对此类案件无管辖权，应当不予受理。例如，河南省三门峡市中级人民法院(2011)三民终字第125号民事裁定书维持了一审法院以“刘王林要求16组按同等村民待遇发放土地补偿款的诉讼请求，实质上涉及到温塘村人口补偿款分配方案的变更问题，根据《土地承包纠纷的解释》第24条以及第1条第3款的规定，人民法院不予受理”为由，驳回刘王林起诉的裁定。
再如，河南省驻马店市中级人民法院在(2011)驻立一民终字第00049号———第00055号7个民事裁定书中均认为，关于征地补偿款分配纠纷的诉讼请求，其实质就是由分配方案引起的纠纷，根据法律规定，征地补偿款分配方案由村民会议讨论决定，系村民自治范畴，不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围，且分配方案的内容，本身就是对用于分配的土地补偿款数额的进一步分配，原审法院依据《土地承包纠纷的解释》第1条第3款之规定，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。
然而，更多的法院则认为对此类案件有管辖权，应当予以受理。例如，株洲市中级人民法院在(2011)株中法民一再终字第19号民事裁定书中，对刘小芳以村民大会通过的《关于责任田调整方案》确定的“刘小芳属已婚出嫁人员，不得参与征地款的分配”为由，诉请给付征地补偿款一案，否定了茶陵县人民法院再审认为“不属于人民法院受理民事诉讼的范围，起诉不符合受理条件”的判决，进而认为本案系因农村土地征收后的补偿款分配而产生的纠纷，属平等民事主体之间的财产权益之争，人民法院应当受理。此外，常德市中级人民法院(2011)常民三终字第74号民事判决书、湖南省宁乡县人民法院(2011)宁民初字第1649号民事判决书、湖南省慈利县人民法院(2011)慈民一初字第758号民事判决书、重庆市丰都县人民法院(2011)丰法民初字第650号民事裁判书、河南省新乡市红旗区人民法院(2011)红民一初字第610号民事判决书、青海省西宁市湟源县人民法院(2011)源民二初字第5号民事判决书等，均认为农民集体的分配决议侵害了外嫁女及其落户子女、长期外出务工等人员的合法财产权，并判令给付相应数额的土地补偿款的判决书，都对此类案件实施了管辖，并没有因为该类案件的诉讼请求涉及对分配方案的变更或者补偿款数额的进一步分配而不予受理。
2.集体成员资格司法审查权的分歧
法院是否有权审查集体成员资格，不同地区的民事裁判文书亦存在分歧。例如，徐州市睢宁县人民法院(2011)睢商初字第0014号商事裁判书认为，集体经济组织成员资格不宜在民事诉讼程序中作出认定。而湖南省津市市人民法院(2011)津民一初字第85号民事裁判书则直接判决“确认原告王林军从2010年10月28日起具有津市市新洲镇杉堰村第六村民小组集体经济组织成员资格”。另外，前述所有认为农民集体的分配决议侵害了外嫁女及其落户子女、长期外出务工等人员的合法财产权，并判令给付相应数额的土地补偿款的判决文书，都是以审查并确认集体成员资格为前提的。
(二)农民集体对土地补偿款分配自治权的严重受限
根据《村民委员会组织法》第24条、《物权法》第59条以及《土地承包纠纷的解释》第24条的规定，土地补偿款的分配应当经集体成员民主议定，这也是农民集体享有土地补偿款分配自治权的直接法律依据。农民集体对土地补偿款享有的分配自治权，主要体现在四个方面:一是是否分配的决定权;二是拿出多大比例用于分配的决定权;三是哪些人有权参与分配的决定权;四是是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权。基于对2011年的311个案例的整理发现，农民集体的分配自治权正是影响法院是否受理土地补偿款分配纠纷案件的关键，也是探讨集体成员资格的司法审查权和认定依据的前提。因此，亟需从立法和司法两个视角，重新审视农民集体分配自治权的实际运行状态，以便为突破土地补偿款分配纠纷的司法救济困境提供出路。
1.立法权对农民集体分配自治权的限制
前已阐述，在《土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的情况下，根据2004年国务院《严格土地管理的决定》的要求，很多省市制定了土地补偿款的分配办法。而以《严格土地管理决定》授权为据制定的政府规章，对农民集体享有的土地补偿款分配自治权的四个方面，都已经有很大程度的限制。首先，“是否分配决定权”的严重受限。不管是集体土地被全部征收还是被部分征收、不管是否撤销建制、也不管是否确权确地到户，[30]集体经济组织都应当分配土地补偿款，不存在分还是不分的选择。其次，“拿出多大比例用于分配的决定权”的严重缺失。无论是集体土地被全部征收并撤销建制后土地补偿款的100%分配，还是政府规章规定的固定比例的分配，农民集体都已经没有“拿出多大比例用于分配的决定权”;而在“村民委员会在村内经济事务尤其是农地所有权问题上的强力主导与村民几乎无条件服从”[31]的状况下，所谓的浮动比例在实践中很可能更倾向于按照80%、75%或者70%的固定比例进行分配，致使农民集体“拿出多大比例用于分配的决定权”亦少有发挥空间。第三，“哪些人有权参与分配的决定权”在地方性规范文件详细规定集体成员资格认定依据的情况下，集体经济组织只能遵照执行。例如，《吉林分配意见》、福建省高级人民院2008年《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件疑难问题的解答》(简称《福建高院解答》)等规范性文件均规定了较为详细的集体成员资格认定的概括性依据和特殊人群的具体认定标准。第四，“是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权”也被相关立法单一化。如《山西分配办法》和《河南分配意见》均规定，“平均支付给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”，这等于排除了“按所尽义务或者贡献分配”的决定权。
上述国务院授权制定的政府规章对农民集体分配自治权的限制主要是为了修改或变通《土地管理法实施条例》第26条的相关规定。但是，在集体土地部分征收或者虽全部征收但未撤销建制时，农民集体对于留给集体经济组织的小部分土地补偿款，仍有分与不分、分多少的自治权。因此，本文前述提出修改《土地管理法实施条例》第26条，区分耕地、宅基地、自留地、自留山上的用益物权和所有权分别补偿的立法建议，将农民集体享有的分配自治权缩限于土地补偿款中归属于农民集体自己所有的那部分，不仅可以避免农民集体干预本属于用益物权人的土地补偿款份额，[32]而且还可以理顺《物权法》、《村民委员会组织法》规定的土地补偿款分配自治权的适用对象，适度缓解法律既授权又限制农民集体分配自治权的自相矛盾。之所以“适度缓解”，因为在“哪些人有权参与分配的决定权”以及“是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权”两个方面，基于集体成员权的平等性，农民集体的分配自治权仍应当受制于立法权的统一规定;如果不受制于立法权，那么法院的司法干预亦将于法无据。
2.司法权对农民集体分配自治权的干预
司法权对农民集体享有的土地补偿款分配自治权的干预，主要体现在:一是对哪些人有权参与分配的决定权的干预;二是对是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权的干预。
首先，大多数法院在土地补偿款分配纠纷案件中，审查、确认外嫁女及其落户子女等特殊人员的集体成员资格，并直接判决给付其固定数额的土地补偿款，不仅是对农民集体自治决议效力的形式审查，而且也是对自治决议内容的直接否定。例如，河南省信阳市中级人民法院(2011)信中法民终字第8号民事判决书便以“卷井洼组的土地补偿款分配方案第七条‘凡出嫁姑娘，自资金到位之日，一律不得参与分配’的内容，因违反相关法律规定，该条款为无效条款”为由，维持了判令给付原告土地补偿款的一审判决。湖南省宁乡县人民法院(2011)宁民初字第1649号、第1450号、第1451号、第1653号4个民事判决书均以“村民小组代表同意并签字的分配方案，未包括对独生子女家庭应增加一人份额，与法律、法规规定相违背”为由，直接判令给付原告土地补偿款47316元。
其次，绝大多法院都直接否定了不等额分配的村民民主决议，责令按相同数额支付补偿款。例如，郴州市苏仙区人民法院(2011)苏民初字第243号民事判决书针对被告以原告系“已结婚妇女及子女”为由，只分配给原告朱玲丽土地征收补偿款8万元，未分配给原告张子曦任何款项，而基于其他村民每人分得11.5万元的事实，直接判令再支付原告朱玲丽土地征收补偿款3.5万元，支付原告张子曦土地征收补偿款11.5万元。新乡市红旗区法院(2011)红民一初字第111号民事裁判书针对“被告以所尽村民义务不同，只为原告分配40%土地补偿款”的事实，直接判令再支付剩余60%。此外，常德市中级人民法院在(2011)常民三终字第82号民事判决书中认为:土地被征收所获得的土地补偿费属于全体集体经济组织成员共同所有，集体经济组织决定用于分配的土地所有权的补偿部分和基于集体土地所有权产生的收益部分，因作为一种自然资源的对价，其价值量与集体经济组织成员的个人劳动或者贡献没有关系。
3.农民集体分配自治权的异化
在立法权与司法权的双重介入和干预下，农民集体享有的土地补偿款的分配自治权受限的事实，可以说明农民集体的分配自治权在一定程度上已经向执行权异化:一方面农民集体以民主议定的形式主动地执行“农民集体所有的土地补偿款在集体成员间平均分配”的立法规则;另一方面集体成员民主议定的人均分配数额，又被动地成为人民法院判决支持个别被侵害者应分配数额的参考依据。在未将土地补偿款全部分配的情形下，直接支持原告的具体分配数额不仅可以增强判决的确定力，而且还可以间接督导民主议定的分配方案不要轻易剥夺他人的分配收益权。当然，在集体土地补偿款全部用于分配的场合中，可以效仿常德市鼎城区人民法院(2011)常鼎民初字第624号民事判决书只判令“增加一人份额”。
(三)土地补偿款分配纠纷司法救济的立法完善
1.重构土地补偿款分配纠纷的司法管辖权
对农民集体享有的土地补偿款分配自治权已经部分异化的事实，应当理性分析，正确对待。首先，自治权的异化有其合理性，理由为:(1)集体土地属于农民集体所有，而“成员集体所有是一种公有，它和共有在法律上有极大差别。”[33]这一属性为立法权和司法权的介入与适当干预提供了产权基础。(2)“多数人的暴政”、“集体行动的困境”等理论，则为立法权和司法权的介入提供了理论根据。(3)与土地补偿款分配纠纷有关的上访现象、恶性事件等又为立法权和司法权的介入提供了现实基础。其次，当务之急不是矫正自治权的异化，而是顺势利导，重构土地补偿款分配纠纷的司法管辖权，具体意见是:(1)凡农民集体已经形成土地补偿款分配决议后提起分配请求的，人民法院均应当予以受理。(2)若集体成员民主决议程序违法，人民法院应当撤销土地补偿款的分配决议，并责令集体经济组织重新召开民主会议形成土地补偿款分配决议。(3)集体成员民主决议的分配方案尽管程序合法，但是因排除个别特殊人员分配受益权引发诉讼的，人民法院应当审查被排除者是否具有本集体成员资格，一旦认定其享有成员资格，应当直接判令支持其分享补偿款的具体数额。如果第一种处理方式恪守了农民集体自治权的话，那么第二种处理方式则兼顾了农民集体自治权和执行权，第三种处理方式直接体现了自治权向执行权的理性异化。
2.明确集体成员资格的司法审查权
根据集体经济组织的自治权理论，在认定成员资格上，集体成员大会或代表会议有当然审查权。同时，还应当明确集体成员资格的司法审查权，理由是:首先，从理论上看，成员资格属于一种民事身份权，不仅与财产权密切联系，而且也是直接决定集体成员能否享受集体经济利益的关键。其次，审查集体成员资格已形成了普遍的司法实践。前述相关案例已经表明，所有支持被侵害者土地补偿款分配请求权的法院，都是以审查并确认集体成员资格为前提的。
3.完善集体成员资格的认定依据
集体成员资格的认定依据不明确、不统一，是集体成员民主决议的分配方案侵害特殊群体合法财产权以及土地补偿款分配纠纷日益增多的一个主要因素。因此，基于成员权的平等性，应当制定全国统一的集体成员资格认定依据。首先，鉴于集体成员资格的认定涉及基本民事权利，在集体经济组织法尚未出台、且《土地管理法》不宜规定集体成员资格认定依据的情况下，可以考虑由《土地管理法(修正案)》授权国务院在《集体土地征收征用条例》中予以规定。其次，可以借鉴《吉林分配意见》和《福建高院解答》等规范性文件采取概括加列举的规定方式，既保证适用的灵活性又强化可操作性。概括式规定成员资格的认定原则或主要考虑因素、资格取得或者丧失的一般情形等;列举式规定外嫁女，“入赘”婿，离婚、丧偶妇女，外出学习、服兵役、两劳服刑人员，外出经商、务工人员，新出生人口，空挂户，回乡退养人员等特殊群体成员资格的认定。
注释:
[1]史际春、李青山:《论经济法的理念》，载《华东政法学院学报》2003年第2期。
[2]“抑公”所要解决的是与公权力的对抗问题，而“扬私”在于农民个体意志的民主体现、权利的自我主张。参见陈小君:《走在乡间的小路上(代前言)———漫谈我国农村土地法律制度之“四面墙”》，载陈小君等著:《后农业税时代农地法制运行实证研究》，中国政法大学出版社2009年版，第Ⅴ页。
[3]刘勇:《物权法草案第49条应当取消———评物权法草案关于公益征收与征用制度的规定》，载《政治与法律》2006年第4期。
[4]邹爱华、符启林:《论土地征收的性质》，载《法学杂志》2010年第5期。
[5]截至2007年底，全国征地用途中仅有20%土地是为绿化等公共利益的，80%的农用地被征用后转做房地产开发等建设用地。参见赵蕾、陈宵:《土地法律修改将提速，保障农民权益是重心》，载《南方周末》2008年10月16日，第A4版。
[6]陈小君等著:《农村土地法律制度的现实考察与研究———中国十省调研报告书》，法律出版社2010年版，第247页。
[7]“农村土地问题立法研究”课题组:《农村土地法律制度运行的现实考察———对我国十个省调查的总报告》，载《法商研究》2010年第1期。
[8]陈明:《农地产权制度创新与农民土地财产权利保护》，湖北人民出版社2006年版，第147页。
[9]王卫国主编:《21世纪中国民法之展望———海峡两岸民法研讨会论文集》，中国政法大学出版社2008年版，第365页。
[10]谭术魁:《中国频繁爆发征地冲突的原因分析》，载《中国土地科学》2008年第6期。
[11]米万英:《澳门征收制度的特色》，载《法学》2007年第8期。
[12]李蕊:《从美国司法判例看我国土地征收制度的完善》，载《广西社会科学》2005年第12期。
[13]潘嘉玮:《城市化进程中土地征收法律问题研究》，人民出版社2009年版，第201页。
[14]贺荣:《物权法与行政诉讼实务问题研究》，中国法制出版社2008年版，第174页。
[15]王名扬:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第374－396页。
[16]王春梅:《俄罗斯土地征收制度与私权保护》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2007年第5期。
[17]陈小君:《农地法律制度在后农业税时代的挑战与回应》，载《月旦民商法杂志》2007年第3期。
[18]前引[6]，陈小君等著书，第250页。
[19]石佑启:《私有财产权公法保护研究———宪法与行政法的视角》，北京大学出版社2007年版，第165－167页。
[20]陈小君:《农村土地制度的物权法规范解析———学习〈关于推进农村改革发展若干重大问题的决定〉后的思考》，载《法商研究》2009年第1期。
[21]王克强、王洪卫、刘红梅:《土地经济学》，上海财经大学出版社2005年版，第288页。
[22]自留地、自留山使用权在我国不少地区仍然存在，该权利主要因客体的特殊性而形成不同于一般的以农业耕作为目的的土地承包经营权。参见陈小君等:《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲———以对我国十省农地问题立法调查为基础》，载《法律科学》2010年第1期。
[23]前引[22]，陈小君等文。
[24]陈小君、蒋省三:《宅基地使用权制度:规范解析、实践挑战及其立法回应》，载《管理世界》2010年第10期。
[25]此外，北大法意“法院案例”库中南召县人民法院(2010)南召城民初字第143号民事判决书确认了“被告石灰窑组集体讨论决定将该补偿款项的30%分配给承包土地的村民，70%分配给组里现有在籍人口”的合法性;青海省西宁市湟源县人民法院(2011)源民二初字第5号民事判决书则以“原告对该土地有承包经营权，但不具有所有权，根据公平原则”为由，判决原告对征地款61400元享受65%，剩余的征地款35%归被告涌兴村委会所有”。
[26]但是，如果有个别省市30年承包期的开始时间早于或晚于1999年，则可授权省级人民政府根据实际情况，分别确定低于或者高于“全国统一的固定比例”的分配标准。
[27]郭平:《农地征收制度的变革契机——土地承包经营权的征收补偿制度》，载《华南农业大学学报》(社会科学版)2007年第3期。
[28]参见辽宁省《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法(2004年)》第24条。
[29]山东省、辽宁、安徽等《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法(2004年修正)》规定:宅基地和建设用地的补偿标准均低于耕地的补偿倍数。
[30]《山西分配办法》和《河南分配意见》规定:未确权确地到户的土地被征收征用后，其土地补偿费和安置补助费以不低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时，本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员;其余部分留给农村集体经济组织。
[31]前引[20]，陈小君文。
[32]如果耕地、宅基地被征收后，集体经济组织又进行相应调配的，土地承包经营权和宅基地使用权对应的补偿款应当在本集体成员间平均分配。
[33]王利明:《物权法论》，中国政法大学出版社2008年版，第146页。