重庆两江新区开发开放战略———借鉴浦东新区和滨海新区经验
来源：岁月联盟
时间：2013-02-14
关键词：两江新区；产业空间载体；服务主导战略；投融资战略；区域联动；宜居战略。
重庆两江新区是继上海浦东新区、天津滨海新区之后国家设立的第三个国家级开发开放区，是重庆作为长江上游经济中心、西部地区重要增长极的核心载体，是引领长江上游地区和西部地区改革开放与经济社会发展的战略引擎。纳入国家战略层面开发开放，两江新区比浦东新区晚19年，比滨海新区晚5年，与浦东新区和滨海新区相比，无论是建成区面积、经济总量、人口聚集、劳动生产率和空间绩效等，都存在较大差距。按照市委市政府后来居上、用10年左右时间基本建成的总体要求，至2020年，两江新区全部完成空间开发，建成区面积达到550平方公里，GDP达到6000亿元，聚集人口400万人，基本建成“统筹城乡综合配套改革试验的先行区，中国内陆重要的先进制造业基地和现代服务业基地，长江上游地区金融中心和创新中心，内陆地区对外开放的重要门户，科学发展的示范窗口”。要实现这一目标，两江新区必须抓住发展机遇，充分利用内外部发展条件，借鉴浦东新区和滨海新区开发开放经验，注重发挥战略引领作用，实现超常规发展。
一、实施产业空间载体带动战略，培育增长极的核心功能。
实施载体带动战略，是两江新区实现超常规发展，做大经济总量、增强高端产业和要素聚集能力，培育增长极的聚集和辐射功能的重要举措。上海浦东新区和天津滨海新区在开发建设过程中，自始至终都非常注重产业空间载体的打造及功能培育，已经和正在形成一批分工明确、特色突出、产业及要素高度聚集的功能区，成为增长极的重要功能支撑。特别是开发较成熟的浦东新区，目前已经形成了一批高端产业及要素高度集聚的功能载体。包括集航运、物流、信息港以及高科技、高附加值加工的外高桥保税区，具有国际影响力的陆家嘴金融贸易区，以信息、汽车等现代制造业为重点的金桥出口加工区，以微电子、生物医药、软件等高科技产业为重点的张江高科技园区，以设施农业为特征已成为全国现代农业标杆的孙桥现代农业开发区，以软件及服务外包为主的上海浦东国家级软件园，以旅游、会展、休闲等为重点的世博园区等。
随着这些产业空间载体的打造逐步成型，四大效应已经凸显出：一是规模效应，新区GDP占上海的比重由设立初期的7%,提高到2009年的30%。二是集群效应，产业载体的打造使同类产业和要素在空间上高度集聚，是产业集群形成的重要基础，最典型的是金融产业集群的形成。三是资源配置效应，建成区空间产出率由初期的1·59亿元/平方公里，提高到2009年的8·19亿元/平方公里，工业用地地均第二产业产出为14·30亿元/平方公里（第二产业与工业用地比值），公共设施用地、居住用地与仓储用地地均第三产业产出为10·72亿元/平方公里。四是功能平台效应，建成区已经成为浦东新区聚集高端产业、整合高端要素、引领和带动上海及整个长三角区域参与国际分工与协作的战略平台，成为上海建设国家中心城市，打造世界重要节点城市的核心功能支撑。
两江新区在开发建设过程中，要十分注重产业空间载体的打造，以产业载体为引领，形成一系列分工明确、特色突出、布局集中、规模和品牌效应突出的产业空间聚合体，增强高端产业聚集功能和高端要素整合功能，提升增长极的核心功能能级。美国迈克尔·波特教授在其著作《竞争优势》中指出：区域经济持续发展的共同特点是靠要素投入推动，而当要素投入数量和质量既定的情况下，通过要素之间和生产环节之间的整合建立以专业化分工为基础的产业基地（空间载体）往往能够提高生产效率，增强区域竞争力。目前，两江新区明确了“一心四带”产业布局，在此基础上，初步制定了“六大板块、八大战役、十六大战场”近期（2012年）开发发展计划，明确了各个区域及部分产业载`体开发建设目标定位及产业方向。但总体上看，产业及要素聚集的核心空间载体功能定位及产业发展方向还不够明确，有的产业载体空间太泛、边界不太清晰，整个新开发区商贸服务业等基础性载体支撑不足，主题性载体类型较单一等。
结合两江新的发展基础和条件，借鉴浦东新区和滨海新区的经验，重庆两江新区应重点打造以下四大类产业载体。
一是注重打造现代服务业发展载体，形成以现代服务业集群为支撑的服务功能区。打造江北城占地5平方公里的金融发展区，成为以现代金融为支撑、服务长江上游的金融中心。打造“寸滩-空港”占地8. 37平方公里的保税港区，成为西部以现代物流为支撑的现代物流功能区。打造悦来占地19平方公里的国际会展中心，成为西部国际会展服务中心。除了这三个载体边界清晰，定位和产业方向明确并已经纳入重点打造之外，还应该规划布局三个空间落地、边界清晰的产业发展核心区。在空港附近规划建设西部（或中国内陆）国际贸易区（中心），依托保税港区和出口加工区，融国际采购、国际物流、服务贸易、商品展示及交易、配套金融商务服务于一体，成为西部国际贸易总部功能区。在北部人口集中布局的新开发区域，选址规划布局5平方公里左右现代商圈，作为商圈硬核的2平方公里真正按照“政府主导、立体开发、商住分离、人车分流”加以打造。现代商圈是现代商业、商务密集发展、汇聚商流、人流、物流及价值流的重要载体，是空间产出率最高的区域，是体现现代都市商业氛围及现代城市风貌的标志性区域，是城市最为基本的配套服务功能之一，一定要纳入规划，空间落地，由政府主导开发，切忌重蹈过去主城在新区开发中由开发商主导、企业自行配套、商业服务设施分散、能级低下、现代商业业态及要素难以聚集、商业氛围淡薄的老路。依托北部新区高新技术产业园区规划建设科技文化创意产业基地，汇集动漫、数字出版、建筑、工业设计等产业，推进文化与科技与信息融合，培育科技文化创意产业。
二是注重打造现代制造业载体，形成以先进制造业集群为支撑的高端制造业聚集功能区。已开发建设到位、基本完成产业布局的工业园区，重点任务是结构调整、提升产业能级，新区重点打造46平方公里龙兴工业集中区、30平方公里木古出口加工区、20平方公里复兴-水土工业集中区，作为承接高新技术产业及新兴战略性产业的空间载体。重点培育现代汽车、信息设备制造、现代装备、生物及新医药、轨道交通、新能源新材料等产业集群。龙兴工业集中区按照园中园的思路规划10平方公里左右打造军民两用示范产业园区，作为建设国家战略后方基地的核心载体，充分发挥长江上游地区军工产业基础雄厚的优势，聚集高端要素，整合区域军民两用产业及要素，形成集研发、生产、配套服务于一体的中国军民两用示范基地，突出优势和特色，增强本区域作为国家国防安全后方基地战略地位。
三是开放土地一级开发，引进战略合作伙伴，打造合作型产业发展载体空间。抓住台资西进，富士通、宏碁落户重庆的机遇，引进综合实力强大的台方战略投资者，规划20平方公里左右设立西部台湾产业园，作为台湾资本、技术进军西部的战略高地和区域总部。抓住长三角、珠三角产业梯度转移的机遇，与港澳深或沿海开发较为成熟的重点开发区如苏州工业园区或浦东新区合作，规划建设产业园区，在引进资本的同时，引进产业、技术、渠道资源及管理运作模式。
四是打造现代农业发展载体，培育高端农业要素聚集功能区。根据两江新区农业区域较大的特点，在城市规划区以外选择农业资源条件较好的区域，规划建设现代农业园区，重点是利用现代生物技术及装备技术，根据西南山地农业特点，融种籽、种苗育种、农业设备研发生产、农产品精深加工、温室制造、生物技术、休闲观光和科普教育于一体，占据农业产业链的高端，为西南广大农村地区发展现代农业提供高端服务，作为西南农业与国际农业、传统农业与现代农业接轨的重要科技服务基地，条件成熟时可申请设立国家级现代农业开发区，填补西南国家级农业开发区的空白。
二、实施自主创新战略。
实施自主创新战略，是两江新区承担国家使命及区域职能的必然选择。中国内陆重要的先进制造业基地和现代服务业基地，长江上游地区金融中心和创新中心的建设，需要自主创新作为内生动力来推进，需要产业高级化来承载和引领。
自主创新既是培育新兴战略性产业、改造传统产业、提升产业能级、推动区域产业高级化的强大动力，也是解决产业根植性和本土化的重要战略举措。浦东新区和滨海新区非常注重自主创新。特别是浦东新区，充分利用财政、金融、税收等优惠政策手段，从创新平台建设、科技成果研发及产业化转化、企业创新投入、创新人才环境优化等方面全方位加强创新能力建设。两江新区以北部新区为依托，为创新平台建设和政策体系建设奠定了较好的基础。但从总体上看，平台支撑不足，政策体系不完善、覆盖面窄，创新要素的聚集和整合能力较弱，离长江上游创新中心定位的要求差距很大。结合两江新区实际，借鉴浦东新区和滨海新区的经验，两江新区在自主创新能力建设方面应实施以下策略。
一是设立西部产业技术研发中心，打造优良的聚集高端创新资源及要素聚集空间，实施载体带动策略。过去高新区和经开区围绕高新技术产业发展，修建了专家公寓、留学生创业园等项目。
但规模小、布局分散且功能较单一，聚集高端创新要素的功能和作用发挥极不充分，特别是不能满足大学、科研机构、大型企业建设研发中心对环境、配套条件、服务功能的要求。建议两江新区高起点规划、高规格建设专门性研发园区，设立西部产业技术研发中心，承接国内外大学、科研机构、大型企业开办研发机构。除了注重研发配套功能如技术平台、金融服务、中介服务等配套服务功能之外，还要搞好高品质的生态环境和生活服务配套设施建设。
二是走部市联合之路，引进国家创新资源。浦东新区和滨海新区在创新能力建设过程中，非常注重争取中央各部的支撑，搭建起了一系列创新及高新技术产业发展平台，这值得两江新区学习和借鉴。滨海新区在国家各部委的大力支持下，建立了9个国家级创新平台和10个产业技术研发平台，聚集了大部分国家科研院所和26所高校设立的各类研发创新机构。张江高科技园区有中国第一高新园之称，科技创新、科技孵化作用强大，园区建有国家上海生物医药科技产业基地、国家信息产业基地、国家集成电路产业基地、国家半导体照明产业基地、国家863信息安全成果产业化（东部）基地、国家软件产业基地、国家软件出口基地、国家文化产业示范基地、国家网游动漫产业发展基地等多个国家级基地，在科技创新方面，园区拥有多模式、多类型的孵化器，建有国家火炬创业园、国家留学人员创业园。两江新区在创新平台建设和创新资源整合过程中，应高度重视与中央各部委加强协作，积极争取与相关部委共建创新服务平台，争取相关部委支持设立国家级创新基地，争取相关部委的改革和创新在两江新区先行先试。
三是自主创新的重点是走引进吸收再创新之路。滨海新区在重大项目引进方面，十分注重对战略性新兴产业的培育和引进，在生物医药、航空航天、信息技术、能源环保、新材料和海洋科技6个战略性新兴产业中，具有自主知识产权的产品达400项，预计到2015年，这6个战略性新兴产业带动的滨海新区全部高新技术产业产值占工业总产值的比重约50%左右。与天津滨海新区特别是上海浦东新区相比，两江新区的科技教育及创新资源等处于劣势，自主创新的重点应是走引进吸收再创新之路，更应注重对产业和项目的筛选，侧重引进技术结构高、处于价值链高端的产业。
四是建立“知识产权发展中心”服务平台。依托北部新区生态科技商务中心区，建立知识产权发展中心，作为立足重庆，面对全国的共享公共平台。可分为三个阶段：第一阶段，大力扶持科学研究、技术服务业的快速发展，建立国内外技术专利、知识产权的检索和引进中心，并下设前专利、前知识产权的登记信息库和交流中心，建立研发机制，为技术交流、学术交流服务，提高研发效率；建立种类齐全的知识产权、技术、专利价值评估中心；建立企业研发项目的调查、咨询中心；建立专业打击侵权、剽窃、抄袭等违反知识产权法行为的知识产权保护中心，建立健全知识产权监督机制、上诉服务机制、严格执法机制；建立资金实力雄厚的科技研发高风险投融资中心，促进科学研究、技术服务业发展。第二阶段，在第一阶段基础上，进一步确立新的重点发展对象即与知识产权、技术创新有关的现代服务业。大力扶持建设重点行业研发中心，形成对相关行业关键技术难题进行联合研发、联合攻关、利益共享的协调机制；整合北部新区及全市已有的资源，建立专业人才信息库和专业人才交流中心，为北部新区及全市企业提供优质服务。第三阶段，制定和实施研发技术专利化、专利技术标准化、标准适用有偿化、技术所得最大化的战略。
五是制定和完善创新政策，形成多种政策手段组合、覆盖面广泛、重点领域有突破的创新政策体系。
三、实施服务主导战略。
服务主导是两江新区在长江上游地区发挥战略引擎功能的内在要求，是引领和带动重庆城市职能体系立体分工和所在区域产业纵向分工的内在要求，是两江新区实现工业化进入后工业社会的重要标志。服务主导包含两个方面的内容，一是三次产业结构的优化，一般来说体现为服务业逐步取代二产业成为主导主业，二是三产业内部结构高级化，在三产业中现代服务业（生产性服务业）比重较大。
从区域战略地位和职能分工来看，两江新区对于重庆（主城）、浦东新区对于上海具有很强的相似性。两个新区所在的城市都是国家中心城市，是所在区域的增长极；两个新区都拥有所在城市战略门户资源，浦东新区有上海最大的洋山港口群、浦东国际机场，两江新区拥有全市最大的江北机场、长江上游地区最大的寸滩、果园港口群、全市最大的铁路客运枢纽站等；两个新区是所在区域国家战略性载体资源汇集地，浦东新区有保税区、国家级产业基地、高新技术开发区等，两江新区有保税物流港区、高新区与经开区打造十年的北部新区及一批国家级产业基地；两个新区都承担了所在城市重要的区域性服务功能，如浦东新区有国际金融中心、国际航运中心、会展中心、创新中心、总部中心等，两江新区布局有长江上金融中心、创新中心、西部物流中心、西部会展中心等。两江新区与浦东新区战略地位与职能分工的相似性，决定两个新区在所在城市及所处区域都要承担起服务区域化的重要功能，成为所在城市建设现代服务中心的核心载体。浦东新区及上海由于所处的区位及发展基础不同，将更多地突出国际性和世界性，两江新区及重庆更多地突出区域性服务职能，但也是引领和带动所在区域参与国际分工和协作的战略平台。
服务区域化功能需要服务业特别是现代服务业作为支撑。浦东新区由1990年设立到2009年，三产业占比从20·15%提升到56·6%,其中，金融、物流、信息、旅游、会展、文化科技服务、房地产等产业比重达到60%以上。浦东新区2004至2009年，三产业占比平均每年提高近2个百分点，且完成了由传统服务业向现代服务业转型。浦东新区由制造业主导转向服务业主导、由传统服务业向现代服务业转型，正是两江新区未来产业演进所要追求和达到的目标。两江新区2009年三产业占比达到47·6%,相当于浦东新区2001年的水平。但从内部结构来看，主体仍然是传统商贸服务业，金融、信息服务、物流、专业中介、文化科技服务等现代服务业发展明显滞后。两江新区服务业无论是总量提升和结构优化都还任重道远。根据两江新区的内外部条件，借鉴浦东新区的经验、吸取主城以往新区开发的教训，实施服务主导战略应注重以下几个重点。
一是开发理念和开发模式创新。在开发理念上，一定要彻底舍弃过去主城新区开发过程中普遍存在的“重工业，轻服务业”、“重园区（工业园区），轻街市”的园区式开发理念，牢固树立服务业优先、服务功能优先的现代城市开发理念。两江新区地理空间的基本属性是城市区域，且是承担主城服务区域化功能的核心载体，一定要充分重视服务产业发展及服务功能培育。优先考虑服务业发展空间、优先布局服务功能特别是区域性服务功能载体；优先满足服务业发展用地；优先建设服务功能区基础设施及其他配套设施；注重服务业特别是现代服务业的培育和引进。在开发模式上，一定要舍弃“产业园区驱动”模式，坚决避免一些新开发的城市区域“一边是封闭的房地产小区，一边是工业园区”的情形在两江新区重现。要从城市的综合性、整体性及其与主城其他区域的关联性出发，空间开发模式由“点状开发，重点突破”
向“全面开发、整体推进”转变；开发重心由“产业园区”单兵突进，向“功能布局、产业聚集、人口聚集”同步规划、统筹建设转变。突出高端要素集聚、科技创新、文化引领、综合服务等功能，打造长江上游现代服务中心。
二是打造具有国家乃至世界意义的关键结点，完成国家使命，提升两江新区面向世界、服务区域、服务全国的功能，增强重庆国家中心城市对外开放和国际化水平。两江新区作为国家重大战略布局，肩负着两大国家使命，一是发挥增长极的作用，带动长江上游及广大西部内陆腹地发展；二是发挥内陆开放高地作用，引领长江上游及广大西部内陆腹地参与国际竞争，在更大的时空范围整合资源和要素。完成这两大使命，有赖于打造和培育以现代服务功能为支撑，具有国家和世界意义的关键结点，把两江新区建设成为面向世界、服务全国、功能强大的内陆开放高地。根据两江新区发展基础和潜力，应着力培育和打造五个具有国家和世界意义的关键性节点： （1）以江北城5平方公里核心体为依托，以“356”金融体系为支撑，打造长江上游金融中心； （2）以寸滩、果园水港和空港及8. 37平方公里保税物流港区核心载体为依托，以长江上游航运中心及现代物流产业为支撑，形成空港、水港物流企业聚集、物流要素市场活跃、配套服务完善、西部一流的现代物流服务区，打造中国西部现代物流中心； （3）以悦来会展中心19平方公里核心载体为依托，打造西部规模最大、功能最全的国际商务会展中心； （4）依托空港物流保税区，规划3平方公里左右作为核心载体，建设西部国际贸易中心； （5）依托区域制造业基础和两江新区区位及载体优势，建设以信息制造、汽车、装备制造、金融、物流、研发、现代中介为重点，西部最大的区域性总部中心。
四、实施投融资战略。
按照两江新区2020年基本建成的目标，开发建设时间只有10年，除150平方公里建成区， 10年之内要完成400平方公里开发建设，平均每年完成40平方公里。根据对浦东新区和滨海新区的空间开发特征分析，浦东新区建成区面积由1990年的38平方公里扩大到2008年的380平方公里，平均每年开发进度为20平方公里左右，其中，前5年开发进度达到29平方公里。滨海新区建成区面积由1994年的111平方公里，扩大到2008年267平方公里，平均每年开发11平方公里左右，但随着2006年上升为国家战略之后，开发进度明显加快，近三年年均开发进度达到26平方公里。考虑到两江新区产业与人口布局的滞后效应，土地一级开发还应适当提前，考虑到基础设施等城市功能性载体的先导效应，基础设施建设特别是覆盖全区域的基础设施建设应集中在开发前期阶段，即形态开发阶段。参照浦东新区与滨海新区空间开发进程，结合两江新区目标，两江新区开发建设呈现出两个特征即开发时间集中、开发体量大，与此相应的是投资强度大，特别是前三年左右投资强度更大。据初步测算，两江新区10年开发总投资将达到3. 4万亿，其中， 2015年投资规模达到1. 3万亿，且集中在前三年。制定投融资战略，增强投融资能力，是两江新区实现预定目标、追赶浦东新区和滨海新区的重要前提，是两江新区政府长期面临的重大挑战。增强两江新区投融资能力可实施四大策略。
（一）组建西部开发银行，打造基础性投融资平台。
金融是市场经济的核心，是增强区域投融资能力、整合区域金融等高端要素的基础性平台。浦东新区和滨海新区的设立，无一例外地都配套设立了立足于并服务于新区的股份制商业银行，并在推动新区开发开放过程中发挥着不可替代的核心作用。2009年，上海浦发银行总资产规模达到16 220亿元，本外币贷款总额9 280亿元，各项存款总额13 067亿元，据世界银行1 000强排名，浦发银行根据核心资本排名位居第137位，总资产位居91位，首次进入百强行列； 2010年2月英国《银行家》杂志发布“全球金融品牌500强”榜单，浦发银行位居76位，居中国内地上榜银行第6位。两江新区要承担起带动和引领发展滞后、金融等高端要素支撑严重不足的广大西部地区，设立立足服务于西部广大腹地的专业银行，既是两江新区完成国家战略使命的要求，也是新十年向纵深推进西部大开发的重大战略举措。
目前，两江新区正在启动设立两江银行前期工作，我们认为，申请设立西部开发银行比设立两江发展银行更符合国家宏观战略需要，起点会更高，更能够充分拓展国家新十年西部大开发政策空间，更能提升两江新区在西部地区作为战略增长极的地位。
一是更容易获得国家支持。设立西部开发银行更加符合国家宏观战略需要，更容易获得国家支持。在新十年里，向纵深推进西部大开发战略已经成为国家重大决策。两江新区的设立，实际上是国家在新十年纵深推进西部大开发战略的重大举措，从国家战略层级上它从属于西部大开发战略。西部属于我国欠发达地区，不仅基础设施建设任务重，现代产业特别是金融支撑严重不足，纵深推进西部大开发，客观上需要现代金融推动和支撑。因此，组建西部开发银行战略层级更高，更加符合国家战略的需要，更加容易获得国家决策支持。与此同时，淡化地方狭隘色彩，规避与重庆已经有的三个地方性银行重复设置的问题。二是起点更高。西部开发银行立足于西部，服务于占全国幅员面积2/3强、人口1/3的广大西部地区，一开始就带有国家性，起点高得多。西部开发银行的发起人是西部12个省区，综合实力及整合资源的能力强大得多，初始设立规模以及在运行过程中的指标配置也要大得多。设立伊始其分支机构便可覆盖西部12省区，形成强大的网络。三是更能拓展国家新十年西部开发战略的相关政策。如在定位上，争取国家支持。与深圳、浦东新区、滨海新区等地处发达地区的新区不同，西部开发银行可争取国家将其作为国家政策性银行加以定位，有了这一定位，可进一步争取国家资本金注入等。在运行过程中，探索无抵押贷款等新的业务模式，争取上市融资等等。四是西部开发银行落户两江新区，必将大大提升两江新区战略地位，是两江新区建设长江上游金融中心的基础性支撑。
（二）加快金融创新，增强投融资能力。
浦东新区通过争取国家重大金融项目和持续开展金融创新，已经成为全国金融要素集聚高地，其金融体系较完善，国际金融中心的影响力不断扩大。集聚着证券、期货、金融衍生品、产权等国家级和市级金融要素市场，市场层次丰富，市场容量不断增大，金融要素市场体系在国内最为完善。
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