财政危机中的宪政问题

【摘要】
    财政危机是各国普遍关注的重大现实问题，其有效化解离不开公共活动的调整。本文在归纳人们对财政危机共识的基础上，着重探讨了可能诱发财政危机的主要法律原因，揭示了其中所蕴涵的宪政问题，以及宪政精神对于防杜财政危机发生的重要价值。
【关键词】财政危机 宪政 宪政精神 宪法

　　 财政乃“国之大事”，如何确保财源茂盛，防止财政危机及其引致的“治乱循环”[1]以实现长治久安，历来是各国政府的不懈追求；也是学，经济学，学等领域长期关注的重要问题。由于传统研究领域的局限等诸多原因，我国法学界对此类问题研究甚微，对与财政危机有关的许多法律问题，往往熟视无睹。[2]考虑到宪政问题与财政危机的产生和解决直接相关，本文将着重探讨一个非常基本的问题，即财政危机中的宪政问题。具体线索是首先归纳人们对财政危机问题的共识，在此基础上，再探讨财政危机潜滋暗长的主要法律原因，并分析其中蕴涵的宪政问题，从而揭示宪政精神对于解决财政危机的重要性。
    
    一、有关财政危机问题的共识
    
    自实行改革开放政策以来，有关财政危机问题的讨论一直未歇。有人认为，改革开放政策的推行，本身就是财政压力的要求，而之所以要实行市场经济，进行大规模的财政体制改革，实际上都是对巨大财政压力的回应。特别是近些年来，为了减缓风暴冲击，解决通货紧缩、内需不足等问题，国家一直在推行“积极的”（即扩张性的）财政政策，从而使财政支出大涨，赤字与国债规模激增。对于是否会由此产生财政危机，以及危机是否深重，人们往往是从国国债规模及其结构的合理性来做判断。通常，评价一国财政运行状况的指标，主要是债务依存度，偿债率，国债负担率，以及财政赤字占GDP 的比重等。通过这些指标的变化轨迹，能够较为直观地反映一国的财政运行是良性状态还是危机状态，以及这些状态的转化趋势。财政风险的大小，在很大程度上取决于政府负债的多少和偿债能力的强弱。因此，如果政府的负债过多，就会加大发生财政危机的可能性。近几年来，我国的财政赤字规模一直很大，每年都有数千亿；[3]与此相适应，实施积极的财政政策的5年，已累计发行长期建设国债达6600亿元（2003年还将再发行1500亿元），国债发行总额已经达到25600亿元。这只是最为直观的政府负担的国家公债的数额。有些学者正是以此为债务依存度、国债负担率等指标的依据。除了上述发行的国债数量作为衡量政府负债的依据以外，还有人提出了其他的测度方法。例如，较为重要的是把政府负债分为四类，即显性负债、隐性负债、直接负债、或然负债。[4]因此，上述的国债发行规模，只是一种显性的或直接的负债，如果从其他的角度去考虑政府的负债，则政府的债务负担应当更重。例如，国有的债务、社会保障的负担、银行的不良资产、大量拖欠的工资、公共卫生（如SARS的防治）等问题的解决，主要需要国家来承担经济责任，或者最终承担责任，这些国家“实质上的债务”，都是导致财政危机的重要因素。正是在这个意义上，财政危机比金融危机更值得关注，因为金融危机也会转化为财政危机，并最终由政府财政来“买单”。
    
    由此看来，无论对影响财政风险或财政危机的指标如何确定，也不管对政府的负债如何量化，人们可以达成共识的是：国家的债务负担已经相当沉重，大量债务负担的积聚，至少已构成发生财政危机的潜在可能性。由此产生了一系列需要研究的法律问题，如国家不断增加财政赤字、增发国债的做法，否会产生“财政幻觉”并影响到“代际公平”？是否具有合理性和合法性？是否合乎法治的要求和宪政的精神？等等。而要回答这些问题，则需要探讨产生财政危机的法律原因。
    
    二、财政危机潜滋暗长的法律原因
    
    由于专业分工等诸多原因，传统的法律学者往往对财政问题少有问津，但财政领域恰恰是体现近法治精神的重要园地。从历史上看，如果没有财政危机，如果没有财政方面的分权及具体制度安排，就没有近代意义上的宪法，就没有议会与政府的真正分立，也就不可能存在以有效分权为基础的宪政。[5]可见，财政危机作为财政运行的一种极端状态，作为一国政府所必须面对的危急情势，同宪法、宪政也有着密切的关联。
    
    事实上，财政直接涉及到公权力的行使，以及国民基本权利的保护，这本身就是一个宪法问题。宪法的实质是分权，即在国家与国民这二者之间，在国家机关相互之间来进行分权。其中，财权，即占有或分配社会财富的权利或权力，是分权的重要对象。在广义的财权体系中，基于提供公共物品的需要，国家享有财政权（包括财政收入和财政支出权），而国民则享有基本的财产权。为了有效地保护国家的财政权和国民的财产权，就必须实行“法定原则”，并应当在宪法上对其做出明确界定，这是实行宪政的基础。与此同时，还应当在相关法律中对财政权和财产权做出具体的保护性的规定，以有效地平衡和协调国家的财政权和国民的财产权的冲突。这些法律精神，应当贯穿于相关的财政法、税法、民法等领域的具体立法之中。
    
    上述的法律精神，实际上也就是一种法治精神，一种宪政精神，即通过有效的、具有合法性的分权，综合协调、平衡各类主体利益，以实现其良性互动的精神。如果不能有效地贯彻这种精神，就不仅可能侵害国民的财产权，也可能使财政权的行使受到损害，并可能导致财政危机。从现实的情况来看，导致财政危机潜滋暗长的具体法律原因，都是与上述的宪政精神相背离的，最为显见的至少包括以下几个方面：
    
    （一） 预算法形同虚设
    
    由于我国宪法是在特定背景下形成和的，其经济性和法律性特征相对较弱，因而对预算的规定十分匮乏。[6]这些不足本需预算法弥补，但现行预算法却较为原则和空泛，可操作性较差，以致许多现实财政收支管理活动都游离于预算法规定之外，严重影响了预算法的权威性。极而言之，预算法已形同虚设，亟待改造或重构。
    
    本来，从法理上说，一国的财政收支都应当纳入预算，许多国家的宪法对此都有明确规定，[7]并规定于具体的预算法中。但在我国，这一原则未能体现在具体的制度规定中，致使在“预算资金”之外，由形成了所谓的“预算外资金”，甚至在“预算外资金”之外，还积聚了许多违法的“制度外资金”， 进而导致国家分配秩序极度混乱，财政活动失序、失范的问题大量存在，使正当的财政收入受到了很大的侵蚀。赤字规模由此不断扩大，而财政危机也由此潜滋暗长。
    
    此外，财政的收支平衡是各国预算法的基本原则，[8]甚至在许多国家的宪法上都有规定，如果能够实现这种平衡，就不会产生大量的赤字，也就不会产生财政危机的问题。在一国预算法刚性不足，形同虚设的情况下，收支平衡的原则往往很难被实际执行，这同样是导致财政危机的一个重要原因。在收支平衡问题上，与变化万千的经济社会一样，经济学家的主张往往是多变的，这与法律的相对稳定形成了鲜明的对比。在凯恩斯主义强势时期，许多经济学家往往倾向于搞“赤字经济”[9]鼓吹赤字财政政策；即使主张财政的收支平衡，也往往强调“周期平衡”，而不要求年度平衡。如果这些主张成为官方的主张并影响到具体的预算活动，则会在一定的时期，形成与预算法所要求的收支平衡原则的背离，必然会生成大量赤字，埋下引发财政危机的种子。
    
    从近些年的情况来看，随着自由主义思潮的复兴，单纯的“赤字财政”已风光不再，收支平衡原则得到了实质上的重申。压缩赤字，防杜财政危机的发展，由成为各国的重要目标。伴随着经济周期、政治周期和法律周期的不断变易，[10]赤字规模的变动亦呈现出周期性，表现为随着经济、社会变迁和法律调整而出现赤字先增高后降低的运行轨迹，从而形成一系列“倒U曲线”。对于这种尚待未来发展检验的推测，本文称之为赤字的“倒U假设”。[11]同著名经济学家库兹涅兹所提出的关于收入分配的“倒U假设”类似，赤字“倒U假设”类似，赤字的“倒U假设”表明，财政赤字并不是无限趋大的，当赤字达到一定规模的时候，无论是基于解决财政危机的压力，还是迫于合法性的压力，甚至是由于经济崩溃或政府更迭等原因的出现，都会导致赤字规模的下降。这种“倒U”曲线，类似于正弦曲线或波浪线（可能连续，也可能断裂），在总体就是要趋向于一种平衡。而这种平衡，实际上就是收支平衡的一种状态，只是达到这种平衡，才能化解财政危机。
    
    当然，国家公共经济的经营是很复杂的，在实践中，收支未必能恰好相抵，因而预算法一般也容易需要允许在资本性预算中列赤字，但在经常性预算中不得列赤字。这实际上仍是对传统的收支平衡原则的重申，因为传统的预算，主要是经常性的预算。无论是强调“量入为出”，还是主张“量出为入”，落实到预算法上都是强调收支均衡，以发挥财政收入的价值，确保纳税人的权益。然而，预算法的执行总是不够严格的。赤字的发生和扩展，往往是在预算执行中追加支出造成的。为什么支出一般会超过收入，为什么政府总是入不敷出？为什么“一年预算”，要“预算一年”？政府的各种投入（特别是经济建设的投入），是否都是为纳税人谋福，是否都在为社会提供公共物品？如果不是，则多增加的支出，或赤字的生成，是否还具有合法性?是否违背宪政精神？这些问题都很值得研究。
    
    事实上，在一国虽有预算法，但却不去认真执行，以至于使其形同虚设的情况下；在一国只注重短期的政策调整，而不注重长期搏弈以形成稳定预期，从而也使预算法形同虚设的情况下，财政危机的滋生是不可避免的。只有全面贯彻预算法的原则，真正做到“预算法定”，全面实现收支平衡，才有可能避免财政支出机构的挥霍无度，才能遏制大量不该发生的赤字，有效地解决财政危机问题。从我国的具体实践来看，无论是“预算外资金”及“制度外资金”的存在，还是违反财政收支平衡原则的行为，严格说来，都是置预算法的精神与规定于不顾，使其形同虚设的结果和表现，它们加大了滋生财政危机的可能性，危害十分巨大。在预算法上，类似的问题还非常多，如分税制的财政体制的非法律化[12]，国库收付制度的严格遵行，[13]对预算收入的随意性所导致的收入流失，[14]对预算支出的失控甚至凭长官意志所进行的非法支出等等，都是无视预算法规定的重要现实问题，都是将预算法束之高阁，使其形同虚设的问题，也都是衍生财政危机的重要问题。
    
    需要顺便提及的问题是，以往的法学研究，往往更注意法律上的权利配置和潜力分配，其实，这些分配最终都会在经济上或利益上有所体现，单纯地在法律进行一般的权利配置是不够的。在公法领域，至少还应当考虑如何从预算的角度，从财政收支的角度对公权力的行使进行限制。这才是战争的“限权”，也才是非常直接的约束。在市场经济与‘税收国家“的时代，这非常有助于政府转变职能，真正按照国民缴纳的税收，去提供公共物品。因此，解决赤字、财政危机等问题，涉及到广泛的权力分配及其制度安排，具有非常普遍的法律意义。
    
    （二） 国债法尚付阙如
    
    财政危机直接表现为大量的显性赤字或隐性赤字，而对于赤字的弥补，则体现为发行国债、增法货币、增加税收等多种形式。但其中危害较小的和最常用的，则是发行国债的形式。发行国债是以国家信用作为担保的，尽管是债，但毕竟是“公”债，因而也具有很强的公法属性。它要求国债的发行规模、结构、利率、偿还等很多方面，都必须要严格地遵守法律的规定，因而一个重要的前提是要有“法“可依。但是，我国目前国债立法还相当薄弱，尚无专门的国债法对相关基本问题做系统规定。尽管国债法的立法已被列入立法规划，但似乎步履维艰。直到目前为止，除了在国库券等方面有行政法规极次简约规定之外，[15]其他大量的有关国债的规定，都是财政部、国家税务总局、中央银行、国家计委、证监会等机构单独或联合下发的部门规章级次的文件，而整体性的国债法至今仍然尚付阙如。尽管预算法等法律也有有关于国债的零星规定，但相关规范的不系统、不配套，也会加大财政危机的潜在可能性。在缺少专门的国债法的情况下，有关国债的一些基本规范、主要体现在预算法的一些原则性规定之中。
    
    例如，在发行国债的法律依据方面，由于预算法强调中央政府的公共预算不列赤字，且地方各级预算也应当按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，因此，在理论上就不存在通过发行国债的手段来弥补上述赤字的问题。相应地，在这些领域，就不应当发生赤字问题、国债问题和财政危机问题。否则，就说明没有贯彻上述的规定，在预算编制和执行过程中没有做到收支平衡。
    
    事实上，不仅是这由政府，许多地方政府都发生了赤字，而且欠债规模还十分巨大。例如，一个非常保守的估计是，仅乡镇级次的政府的负债，就高达2000多亿，而这个级次的政府又主要是通过“自养”来解决经费问题的，如果同样依赖国家财政支持，则国家的财政压力就会更大。但是，无论是乡镇政府，还是其他级次的地方政府，从预算法的形式规定上来看，都不具有发行国债的潜力。[16]如何弥补财政漏洞，是通过收费的形式，还是通过其他的形式？问题已经突出地摆在各级政府的面前，这也是事关如何化解不同级次政府的财政危机的重要问题。
    
    从现行制度明确给出的合法依据来看，只是在中央预算所必需的建设投资出现资金缺口时，才可以"通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构"。[17]然而，对于借债的合理规模和结构，却缺少明确的规定，因而才带来了前述学者对债务依存度等问题的诸多不同看法。要解决好这些可能导致财政危机的重要问题，就不能仅靠学者的争论，还应当在充分吸纳各国经验和尊重经济基础上，结合我国的发债基础，有效地进行立法并认真执行。
    
    国债的发行规模和结构，是国债法应当规定的重要问题。在目前没有专门国债法的情况下，各级人大及其常委会应当作出专门决定，加强预算监督，防止政府部门通过不规范的“预算调整“来增加举债的数额，并应当依预算法行使改变权或撤消权，切实追究相关人员的法律责任。[18]由于没有专门的国债法来全面、明确地规定国债的发行规模、结构等问题，因此，权力机关的监督有时缺少直接的法律依据。这也会在一定程度上放纵国债的发行，从而也会增加发生财政危机的可能性。
    
    （三） 税法刚性不足
    
    从总体上看，在与财政危机相关的各类法律规范中，税法规范的数量最多。在税收法定原则的基本要求下，我国虽然没有完全贯彻“法律保留原则”和“议会保留原则”，但还是做到了最基本的“一税一法”原则（当然，这里的“法”还只是广义上的），从而使在开征的各类税收，基本上都能有至少相当于国务院行政法规级次的立法与之相对应。[19]由于大量税收立法都主要采取了行政法规而非“法律”的形式，税收立法层次相对较为低下，在执法过程中有法不依的问题突出，因而税法的刚性明显不足。

     
    税法的刚性不足，使得税法的执行弹性较大。其具体体现是既存在“征收过度”的现象（如各种“过头税”），也存在“应征未征”的问题。而应征未征，则既可能是放弃国家的税收债权（如通常所说的“人情税”），也可能是应征的税款无法征收或无力征收。“地下”、税收逃避的普遍存在，必然会导致国家税收的大量流失，从而降低国家的财政支出能力，加大发生财政危机的可能性。税法的刚性不足，与我国税收优惠的规定过多过滥有关。大量的税收优惠规定，以及实践中更大量的超越税法规定增加的税收优惠，使得“税式样支出"的规模十分巨大，从而人为地减少了应入库的财政收入，影响了财政赤字的弥补，这同样会加大财政危机的可能性。不仅如此，税法的刚性不足，还与某些国家机构对法定课税要素的非法变动有关。例如，法定的税率、税收减免范围，甚至纳税主体，都可能在未经立法程序的情况下被篡改，税收法治现状如斯，其对依法稳定获取财政收入的负面影响无须多言。总之，税法刚性不足的体现和原因可能是多方面的。但缺少税收基本法，税收立法层次低，违反《立法法》的规定和税收法定原则的要求，以及在实践中不依法办事，则是导致税法刚性不足的重要原因。因此，全面提高立法层次，贯彻税收法定原则，切实在执行中做到有“法”可依，对于防范财政风险尤其重要。
    
    （四） 小结
    
    导致财政危机潜滋暗长的原因是多方面的，笔者只是选择了与财政危机的形成密切相关的预算、国债和税收等几个领域来进行探讨。从中不难发现，这些领域存在的许多立法和执法问题，直接影响着国家的财政状况。如果这些问题不解决，即使经济再。也不能有效地化解财政危机。应当说，经济发展只是解决财政危机的一个基础性条件，但它并不必然地、自动地解决财政危机问题。事实说，近些年来经济往往号称“一枝独秀”，但赤字、国债的规模和增长速度，也都是“神速”的。因此，探讨和解决财政危机问题，不应仅从经济学角度，至少还应从法学等角度进行研究。为此，除了要找到导致财政危机的具体法律原因以外，还应当在更高的层面上，探索其中所体现出的宪政问题。
    
    三、宪法缺失；法律原因的进一步归结
    
    在探讨导致财政危机的法律原因的过程中，实际上已经多此涉及到宪法的缺失。事实上，财政权和财产权，对于国家和国民是至为重要的。对国家而言，“无财则无政”；对国民而言，“有恒产者有恒心”。因此，财政权和财产权作为国家的基本权力和国民的基本权利，是应当在宪法中做出明确的界分并予以保护的，惟有如此，才能使国家有效地向社会公众提供公共物品，才能使国民有生存和发展的基础。这也是一个国家是否繁荣、进步的重要制度安排。[20]
    
    上述的预算法、国债法、税法的重要宗旨，都是保障国家的财政权，而其立法依据，则应当是国家的宪法。一国的宪法应当不仅在国家与国民之间界分财政权与财产权，还应当在相关的国家机关之间进一步界分其财政权。正因如此，世界许多国家的宪法，才对预算、税收、国债等许多问题作出大量甚至很细致的规定，实际上上一对财政权在宪法层面的配置。这些规定不仅为相关立法提供了重要的宪法依据，而且有些还具有一点的可操作性。
    
    然而，与许多国家宪法相反，我国宪法的相关规定却十分简约，直接规定“预算”的条款微乎其微，主要是明确了各级立法机关在预算方面的审批权，以及国家行政机关的预算编制权；在税收方面，直接规定“税收”的不过一条（第56条），即“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”而对于国债，则更是未做任何规定。可见，宪法对于财政相关的预算、税收和国债的事项，存在着许多规定上的缺失。由此不仅影响了相关的立法（使其宪法依据不足），而且也会出现不仅无具体法律可依，也无宪法可依的情形。
    
    宪法是宪政的基础，没有宪法也就不可能有宪政。即使有好的宪法条文，都未必能够在现实中有效地实现，更何况在宪法中缺少相关规定的情况下。因此，要实现宪政，就需要完善宪法，弥补宪法的缺失。对财政危机影响至深的法律原因，不仅体现为预算法、税法和国债法等具体规定的不足，也体现为宪法、宪政上的缺失。而具体法律的不足，则根源于宪法的制定与实施的缺失。
    
    宪法的要义在于分权，并在分权的同时进行限权，从而实现“定纷止争”。对于财政权也是如此。如果不能够对财政权进行有效分配，则财政秩序必然混乱，财政危机就会潜滋暗长。我国宪法虽在某些方面已有一些分权规定，但仍有些方面或语焉不详，或存而不论，这就会影响宪政精神的实现，并会带来发生财政危机的可能性。
    
    为此，应当分别不同的情况来区别对待：凡是宪法规定存在不足的，就应当补足；凡是宪法中已有规定的，就应当有效落实。这样，才能真正体现宪政精神，从而避免和化解财政风险和财政危机。依循这样的思路，下面就宪法领域存在的问题及其解决做简略探讨。
    
    （一） 宪法规定的不足与补足
    
    宪法的缺失，首先体现为宪法规定的不足。由于局限等多方面的原因，我国现行宪法尚有许多欠缺。尽管近年来通过若干宪法修正案的形式来试图予以弥补，但在财政权的分配方面，仍然还有相当大的空白，需要通过适时修宪来予以补足。
    
    在经济全球化的时代，宪法的时代特征也尤其应当体现在经济性方面，这也是我国宪法长期欠缺并力图弥补的重要方面。[21]同时，宪法中所规定的公共经济领域的问题，都直接涉及到国民的基本权利，从而也会牵涉到宪法其他层面的问题，如对公权与私权的保护问题等等。事实上，想法同样首先建立在一个基本的“公私二元结构之上”[22]，这也是确立法治精神或宪政精神的基础。在“二元结构”的框架中，财政权作为国家主权的重要组成部分，是典型的公权力，其确立和行使都必须贯彻一系列的法定原则，包括具体的预算法定原则、国债法定原则和税收法定原则。这些原则，应当在我国宪法的修改过程中有所体现，因为这些原则，不仅是保护国家财政权的重要原则，同时，更是保护国民财产权的重要原则。要过程上述原则，就必须有效地确立和执行“议会保留原则”和“法律保留原则”，必须满足我国《立法法》相关规定的要求。[23]
    
    要有效分配财政权，就必须使其专属于特定的立法机关和执法机关。如预算的审批权、监督权，以及预算的编制权、执行权等预算权，就应当在议会和政府之间进行有效的、具体的界分；而税收的立法权、征管权和入库权等税权，就应当在立法机关和执法机关之间进行明确的分配，等等。只有在宪法中大量地规定阳关财政的内容，只有具体地规定预算、税收、国债等领域的权限划分等问题，我们的宪法才有可能日臻完备，也才年具体的宪政可言。
    
    分权是宪法的核心。能否有效分权，并由此来进行限权，直接涉及到能否有效地位实现宪政，以及实践中诸多具体问题的有效解决。只有在分权所体现的民主中，在分权所体现的对各类主体权利的保护中，来有效地体现宪政精神，才能更好地促进各类具体问题的解决，其中当然也包括赤字、债务和财政危机等问题的解决。
    
    （二） 宪法规定的空置与落实
    
    宪法的缺失，不仅表现为宪法制定上的不足，也表现在既有规定被空置，而从未被落实，从而直接地体现为宪政缺失。其中，有些规定不能落实，实际上是导致赤字、债务或财政危机之类的问题的重要原因。
    
    例如，对于监督权，我国宪法已经规定，各级人大有权监督各类国家机关，而各级人大则应当对人民负责，受人民监督，从而体现“一切权力属于人民”的基本精神。[24]，应当说，各级人大近些年来在行使宪法赋予的监督权方面也做了许多努力。但是，从总体上说，由于诸多因素的影响，对于财政的监督仍很不够。尽管全国人大设有专门的财经委员会及其预算工作委员会，但仍未能卓有成效地对预算支出等实施监督，从而导致监督权被空置，预算支出缺乏有效监管和约束，赤字规模不断扩大。
    
    无论是人大的监督权，还是人民的监督权，都是宪法赋予的，其不能充分行使的一个重要原因，就是我国宪法缺乏对知情权的规定和保障。事实上，行使监督权的前提是真正享有充分的知情权，这是一种重要的信息权。如果人民或其代表，对预算的编制、执行，对具体的财政收支等情况缺乏了解，很难去进行有效监督。因此，要解决宪法规定空置的问题，就必须落实相关的权力或权利保障问题。要落实人大的监督权，必须进行预算编制、审批制度的改革，尤其应细化部门预算，加强对政府采购和转移支付等财政支出形式的监督，防杜“豆腐渣工程”，文山会海和公款吃喝、公车消费等所造成的巨大浪费。[25]只有不但加强监督，有效地保护纳税人的权利，解决不断追加支出，扩大赤字或债务规模的问题，才有可能不断提高政府的合法化能力，更好地防止财政危机的发生。
    
    要落实人民的监督权，就必须使其真正享有知情权。知情权本来就是纳税人的一项重要权利，同时也是每个公民都应拥有的宪法性权利。据此，纳税人应当有权知道税收的征收依据和如何征收，知晓税款的去向，以及国家是否为自己提供了品质与数量相应的公共物品；有权知道自己的国家承受的负债是多少，是否潜伏着财政危机等等。这样，才能更好地对政府的预算行为、税收行为、发债行为等进行监督，真正落实宪法赋予的监督权。反之，如果人民不能充分行使其知情权和监督权，不清楚税款的用途，就有可能对政府的征税行为、支出行为和举债行为的合法性产生怀疑，可能会因此从事税收逃避的行为，以及其他不遵从法律的行为，而这些行为，都会进一步地加剧财政状况的恶化，并会形成一种恶性循环的“取予关系”，进而可能诱发财政危机。
    
    （三） 小结
    
    前述的导致财政危机潜滋暗长的预算法、国债法和税法等方面的问题，可以进一步归结为宪法上的缺失，从而也可以归结为宪政的缺失。这是引发财政危机问题的更深层次的制度根源。
    
    为此，应当补足宪法在内容规定上的欠缺，并使宪法上已有的规定得到切实落实，只有这样，才能较好地实现宪政，更好地在解决财政危机的问题上体现宪政精神。揭示宪法制定和实施上的不足，可以进一步透视整个宪政的缺失。而这种宪政上的缺失会直接或间接地影响到相关的财税立法、使预算、国债、税收法律制度，因不能彰显宪政精神而得不到健全和发展，从而会具体影响赤字、债务和财政危机等问题的解决。因此，在明确上述缺失的基础上，应当在具体的财税立法中，充分体现宪政精神。由于宪政精神可以超越并引导宪法修改，因此，也可以先通过具体立法来对其加以体现。
    
    四、宪政精神在具体立法中的体现
    
    导致赤字膨胀、诱发财政危机的深层次法律原因，是宪法以及宪政精神的缺失；而具体和显见的法律原因，则是财税法制建设的缺失。如果近期无法通过修宪来解决这些问题，则应当考虑如何在具体的财税立法中全面体现宪政精神。这也是在实质上解决问题的一种办法。
    
    宪政精神在财税立法中的重要体现，就是通过“有效分权”来进行“限权”，使不同的主体各得其所，在各类主体之间形成的一种“纳什均衡”，以有效地“定纷止争”。如果一个国家的宪法，在分权上缺少合理性和合法性，就不可能有真正的宪政；在实践中就可能有大量违反宪法的情况存在（由此涉及到对违宪的认定以及有关“良性违宪”问题的探讨）。其中，我国近些年来非常突出的问题，就是财政分权问题。财政分权在各个国家都是非常重要的。要进行财政分权，首先要明确政府的只能和边界，在国家与国民、政府与市场之间进行分权、划界，把基础权利真正归还国民，凡是国民能够自行解决的问题，都应当由其自行解决，而不应由政府越俎代庖，事实上，政府的核心职能，仍然是各类公共物品的提供。如果政府因此真正转变职能，变“万能政府”为真正承担有限责任的“有限政府”，则财政开支就会大幅减少，[26]]许多赤字和债务问题可能就不会发生。因此，要真正解决“瓦格纳定律”和“帕金森定律”所带来的负面影响，就必须通过立宪来进行适度的分权。
    
    除了上述的“国民二元结构”之下的分权外，还需要在政府内部年升 横向和纵向的财政恩权。其中，横向分权，主要涉及到相同级次国家机关之间的财政权的划分。尤其是财政立法权、预算权审批权、国债发行权的划分；而纵向分权，则主要涉及到不同级次国家机关之建的财政权划分，在形式上尤以财税收益权的争夺另人瞩目。事实上，在中央和地方的关系上，主要问题就是财政权的纵向划分，只有在财税体制上依法对此予以有效界定，宾个限定其各自权力的行使。充分地体现宪政精神，才能更好地解决财政收支的问题。例如，只有给地方一定的税权，特别是税收立法权和税收收益权，充分照顾到地方的利益，使其各得其所，不断发展，才能充分调动地方的积极性，也才能更有效地通过合法的途径，解决本级政府的财政赤字问题。上述的宪政精神，只有完整地体现在具体的财税立法中，才能改进现行立法的不足，弥补宪法未做规定或实施不力的缺失，从而更好得解决财政赤字和财政危机等问题。
    
    五、结论
    
    财政赤字、公共债务以及由此可能引发的财政危机，是各国都关注的重要现实问题，我国更应当从各个方面分清利弊，未雨绸缪。目前，对于赤字规模，债务风险及其是否可能引发财政危机等问题，虽然尚有不同认识，但对于赤字和债务规模已经较大，从而加大了发生财政风险和财政危机的可能性则已经达成了基本的共识。在此基础上，如何找到引发危机的经济、社会、法律等原因并提出应对之策，非常重要。从法律的角度来看，引发财政危机的法律原因，即有具体的财税法制方面的原因，如预算法形同虚设、国债法尚付阙如、税法刚性不足等，也有更深层次的宪法层面的原因，主要体现为宪法缺少相关规定或已有规定落实不到位，以及在总体上体现出的宪政精神或宪政秩序上的缺失。事实上，在财政危机问题中，蕴涵着大量宪政问题。有效地解决财政问题，有助于更好地实现宪政；同时，如果在具体的财税法制建设中，更好地体现宪政的精神，并进一步形成宪政秩序，则越来越更好地解决财政危机等问题。
    
    透过对财政危机中所蕴涵的宪政问题的分析，可以认为，所谓宪政精神，实际上就是在授权的基础上进行限权的精神，是综合考虑各类主体的不同利益，使其充分行使各种权力或权利，以各得其所，并签定具有约束力的契约，来实现“定纷止争”是精神。由于既有分权，又有限权既有自由，又有约束，因而其中浸润着民主与法治的精髓，体现着对“合理性”与“合法性”的追求。在财税法制中，要体现宪政精神，形成宪政秩序，就要真正通过法律的全面制定和有效实施，来形成良性的“取予关系”。而只有在着眼点良性互动中，才能真正解决财政赤字、债务风险和财政危机等问题。财政危机中的宪政问题，在许多法制较为健全的国家也会程度不同地存在。许多国家发生的赤字问题或债务问题，往往都与前述的法律原因有关，因而是一个具有普遍意义的问题。世界各国只有在不断地反思和，不断地用宪政精神去影响相关的法制精神，在“良法”所形成的法治环境下，依法理财，依法治税，依法举债，才有可能跳出体现“治乱循环”的各种“定律”，形成良好的公共经济秩序，才能更好地推进国家和社会的稳定发展。
    
【注释】
　　 财政乃“国之大事”，如何确保财源茂盛，防止财政危机及其引致的“治乱循环”[1]以实现长治久安，历来是各国政府的不懈追求；也是学，经济学，历史学等领域长期关注的重要问题。由于传统研究领域的局限等诸多原因，我国法学界对此类问题研究甚微，对与财政危机有关的许多法律问题，往往熟视无睹。[2]考虑到宪政问题与财政危机的产生和解决直接相关，本文将着重探讨一个非常基本的问题，即财政危机中的宪政问题。具体线索是首先归纳人们对财政危机问题的共识，在此基础上，再探讨财政危机潜滋暗长的主要法律原因，并分析其中蕴涵的宪政问题，从而揭示宪政精神对于解决财政危机的重要性。

一、有关财政危机问题的共识

自实行改革开放政策以来，有关财政危机问题的讨论一直未歇。有人认为，改革开放政策的推行，本身就是财政压力的要求，而之所以要实行市场，进行大规模的财政体制改革，实际上都是对巨大财政压力的回应。特别是近些年来，为了减缓风暴冲击，解决通货紧缩、内需不足等问题，国家一直在推行“积极的”（即扩张性的）财政政策，从而使财政支出大涨，赤字与国债规模激增。对于是否会由此产生财政危机，以及危机是否深重，人们往往是从国国债规模及其结构的合理性来做判断。通常，评价一国财政运行状况的指标，主要是债务依存度，偿债率，国债负担率，以及财政赤字占GDP 的比重等。通过这些指标的变化轨迹，能够较为直观地反映一国的财政运行是良性状态还是危机状态，以及这些状态的转化趋势。财政风险的大小，在很大程度上取决于政府负债的多少和偿债能力的强弱。因此，如果政府的负债过多，就会加大发生财政危机的可能性。近几年来，我国的财政赤字规模一直很大，每年都有数千亿；[3]与此相适应，实施积极的财政政策的5年，已累计发行长期建设国债达6600亿元（2003年还将再发行1500亿元），国债发行总额已经达到25600亿元。这只是最为直观的政府负担的国家公债的数额。有些学者正是以此为债务依存度、国债负担率等指标的依据。除了上述发行的国债数量作为衡量政府负债的依据以外，还有人提出了其他的测度方法。例如，较为重要的是把政府负债分为四类，即显性负债、隐性负债、直接负债、或然负债。[4]因此，上述的国债发行规模，只是一种显性的或直接的负债，如果从其他的角度去考虑政府的负债，则政府的债务负担应当更重。例如，国有的债务、社会保障的负担、银行的不良资产、大量拖欠的工资、公共卫生（如SARS的防治）等问题的解决，主要需要国家来承担经济责任，或者最终承担责任，这些国家“实质上的债务”，都是导致财政危机的重要因素。正是在这个意义上，财政危机比金融危机更值得关注，因为金融危机也会转化为财政危机，并最终由政府财政来“买单”。

由此看来，无论对影响财政风险或财政危机的指标如何确定，也不管对政府的负债如何量化，人们可以达成共识的是：国家的债务负担已经相当沉重，大量债务负担的积聚，至少已构成发生财政危机的潜在可能性。由此产生了一系列需要研究的问题，如国家不断增加财政赤字、增发国债的做法，否会产生“财政幻觉”并影响到“代际公平”？是否具有合理性和合法性？是否合乎法治的要求和宪政的精神？等等。而要回答这些问题，则需要探讨产生财政危机的法律原因。

二、财政危机潜滋暗长的法律原因

由于专业分工等诸多原因，传统的法律学者往往对财政问题少有问津，但财政领域恰恰是体现近法治精神的重要园地。从上看，如果没有财政危机，如果没有财政方面的分权及具体制度安排，就没有近代意义上的宪法，就没有议会与政府的真正分立，也就不可能存在以有效分权为基础的宪政。[5]可见，财政危机作为财政运行的一种极端状态，作为一国政府所必须面对的危急情势，同宪法、宪政也有着密切的关联。

事实上，财政直接涉及到公权力的行使，以及国民基本权利的保护，这本身就是一个宪法问题。宪法的实质是分权，即在国家与国民这二者之间，在国家机关相互之间来进行分权。其中，财权，即占有或分配社会财富的权利或权力，是分权的重要对象。在广义的财权体系中，基于提供公共物品的需要，国家享有财政权（包括财政收入和财政支出权），而国民则享有基本的财产权。为了有效地保护国家的财政权和国民的财产权，就必须实行“法定原则”，并应当在宪法上对其做出明确界定，这是实行宪政的基础。与此同时，还应当在相关法律中对财政权和财产权做出具体的保护性的规定，以有效地平衡和协调国家的财政权和国民的财产权的冲突。这些法律精神，应当贯穿于相关的财政法、税法、民法等领域的具体立法之中。

上述的法律精神，实际上也就是一种法治精神，一种宪政精神，即通过有效的、具有合法性的分权，综合协调、平衡各类主体利益，以实现其良性互动的精神。如果不能有效地贯彻这种精神，就不仅可能侵害国民的财产权，也可能使财政权的行使受到损害，并可能导致财政危机。从现实的情况来看，导致财政危机潜滋暗长的具体法律原因，都是与上述的宪政精神相背离的，最为显见的至少包括以下几个方面：

（一） 预算法形同虚设

由于我国宪法是在特定背景下形成和的，其经济性和法律性特征相对较弱，因而对预算的规定十分匮乏。[6]这些不足本需预算法弥补，但现行预算法却较为原则和空泛，可操作性较差，以致许多现实财政收支管理活动都游离于预算法规定之外，严重影响了预算法的权威性。极而言之，预算法已形同虚设，亟待改造或重构。

本来，从法理上说，一国的财政收支都应当纳入预算，许多国家的宪法对此都有明确规定，[7]并规定于具体的预算法中。但在我国，这一原则未能体现在具体的制度规定中，致使在“预算资金”之外，由形成了所谓的“预算外资金”，甚至在“预算外资金”之外，还积聚了许多违法的“制度外资金”， 进而导致国家分配秩序极度混乱，财政活动失序、失范的问题大量存在，使正当的财政收入受到了很大的侵蚀。赤字规模由此不断扩大，而财政危机也由此潜滋暗长。

此外，财政的收支平衡是各国预算法的基本原则，[8]甚至在许多国家的宪法上都有规定，如果能够实现这种平衡，就不会产生大量的赤字，也就不会产生财政危机的问题。在一国预算法刚性不足，形同虚设的情况下，收支平衡的原则往往很难被实际执行，这同样是导致财政危机的一个重要原因。在收支平衡问题上，与变化万千的经济社会一样，经济学家的主张往往是多变的，这与法律的相对稳定形成了鲜明的对比。在凯恩斯主义强势时期，许多经济学家往往倾向于搞“赤字经济”[9]鼓吹赤字财政政策；即使主张财政的收支平衡，也往往强调“周期平衡”，而不要求年度平衡。如果这些主张成为官方的主张并影响到具体的预算活动，则会在一定的时期，形成与预算法所要求的收支平衡原则的背离，必然会生成大量赤字，埋下引发财政危机的种子。

从近些年的情况来看，随着自由主义思潮的复兴，单纯的“赤字财政”已风光不再，收支平衡原则得到了实质上的重申。压缩赤字，防杜财政危机的发展，由成为各国的重要目标。伴随着经济周期、周期和法律周期的不断变易，[10]赤字规模的变动亦呈现出周期性，表现为随着经济、社会变迁和法律调整而出现赤字先增高后降低的运行轨迹，从而形成一系列“倒U曲线”。对于这种尚待未来发展检验的推测，本文称之为赤字的“倒U假设”。[11]同著名经济学家库兹涅兹所提出的关于收入分配的“倒U假设”类似，赤字“倒U假设”类似，赤字的“倒U假设”表明，财政赤字并不是无限趋大的，当赤字达到一定规模的时候，无论是基于解决财政危机的压力，还是迫于合法性的压力，甚至是由于经济崩溃或政府更迭等原因的出现，都会导致赤字规模的下降。这种“倒U”曲线，类似于正弦曲线或波浪线（可能连续，也可能断裂），在总体就是要趋向于一种平衡。而这种平衡，实际上就是收支平衡的一种状态，只是达到这种平衡，才能化解财政危机。

当然，国家公共经济的经营是很复杂的，在实践中，收支未必能恰好相抵，因而预算法一般也容易需要允许在资本性预算中列赤字，但在经常性预算中不得列赤字。这实际上仍是对传统的收支平衡原则的重申，因为传统的预算，主要是经常性的预算。无论是强调“量入为出”，还是主张“量出为入”，落实到预算法上都是强调收支均衡，以发挥财政收入的价值，确保纳税人的权益。然而，预算法的执行总是不够严格的。赤字的发生和扩展，往往是在预算执行中追加支出造成的。为什么支出一般会超过收入，为什么政府总是入不敷出？为什么“一年预算”，要“预算一年”？政府的各种投入（特别是经济建设的投入），是否都是为纳税人谋福，是否都在为社会提供公共物品？如果不是，则多增加的支出，或赤字的生成，是否还具有合法性?是否违背宪政精神？这些问题都很值得研究。

事实上，在一国虽有预算法，但却不去认真执行，以至于使其形同虚设的情况下；在一国只注重短期的政策调整，而不注重长期搏弈以形成稳定预期，从而也使预算法形同虚设的情况下，财政危机的滋生是不可避免的。只有全面贯彻预算法的原则，真正做到“预算法定”，全面实现收支平衡，才有可能避免财政支出机构的挥霍无度，才能遏制大量不该发生的赤字，有效地解决财政危机问题。从我国的具体实践来看，无论是“预算外资金”及“制度外资金”的存在，还是违反财政收支平衡原则的行为，严格说来，都是置预算法的精神与规定于不顾，使其形同虚设的结果和表现，它们加大了滋生财政危机的可能性，危害十分巨大。在预算法上，类似的问题还非常多，如分税制的财政体制的非法律化[12]，国库收付制度的严格遵行，[13]对预算收入的随意性所导致的收入流失，[14]对预算支出的失控甚至凭长官意志所进行的非法支出等等，都是无视预算法规定的重要现实问题，都是将预算法束之高阁，使其形同虚设的问题，也都是衍生财政危机的重要问题。

需要顺便提及的问题是，以往的法学研究，往往更注意法律上的权利配置和潜力分配，其实，这些分配最终都会在经济上或利益上有所体现，单纯地在法律进行一般的权利配置是不够的。在公法领域，至少还应当考虑如何从预算的角度，从财政收支的角度对公权力的行使进行限制。这才是战争的“限权”，也才是非常直接的约束。在市场经济与‘税收国家“的时代，这非常有助于政府转变职能，真正按照国民缴纳的税收，去提供公共物品。因此，解决赤字、财政危机等问题，涉及到广泛的权力分配及其制度安排，具有非常普遍的法律意义。

（二） 国债法尚付阙如

财政危机直接表现为大量的显性赤字或隐性赤字，而对于赤字的弥补，则体现为发行国债、增法货币、增加税收等多种形式。但其中危害较小的和最常用的，则是发行国债的形式。发行国债是以国家信用作为担保的，尽管是债，但毕竟是“公”债，因而也具有很强的公法属性。它要求国债的发行规模、结构、利率、偿还等很多方面，都必须要严格地遵守法律的规定，因而一个重要的前提是要有“法“可依。但是，我国目前国债立法还相当薄弱，尚无专门的国债法对相关基本问题做系统规定。尽管国债法的立法已被列入立法规划，但似乎步履维艰。直到目前为止，除了在国库券等方面有行政法规极次简约规定之外，[15]其他大量的有关国债的规定，都是财政部、国家税务总局、中央银行、国家计委、证监会等机构单独或联合下发的部门规章级次的文件，而整体性的国债法至今仍然尚付阙如。尽管预算法等法律也有有关于国债的零星规定，但相关规范的不系统、不配套，也会加大财政危机的潜在可能性。在缺少专门的国债法的情况下，有关国债的一些基本规范、主要体现在预算法的一些原则性规定之中。

例如，在发行国债的法律依据方面，由于预算法强调中央政府的公共预算不列赤字，且地方各级预算也应当按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，因此，在理论上就不存在通过发行国债的手段来弥补上述赤字的问题。相应地，在这些领域，就不应当发生赤字问题、国债问题和财政危机问题。否则，就说明没有贯彻上述的规定，在预算编制和执行过程中没有做到收支平衡。

事实上，不仅是这由政府，许多地方政府都发生了赤字，而且欠债规模还十分巨大。例如，一个非常保守的估计是，仅乡镇级次的政府的负债，就高达2000多亿，而这个级次的政府又主要是通过“自养”来解决经费问题的，如果同样依赖国家财政支持，则国家的财政压力就会更大。但是，无论是乡镇政府，还是其他级次的地方政府，从预算法的形式规定上来看，都不具有发行国债的潜力。[16]如何弥补财政漏洞，是通过收费的形式，还是通过其他的形式？问题已经突出地摆在各级政府的面前，这也是事关如何化解不同级次政府的财政危机的重要问题。

从现行制度明确给出的合法依据来看，只是在中央预算所必需的建设投资出现资金缺口时，才可以"通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构"。[17]然而，对于借债的合理规模和结构，却缺少明确的规定，因而才带来了前述学者对债务依存度等问题的诸多不同看法。要解决好这些可能导致财政危机的重要问题，就不能仅靠学者的争论，还应当在充分吸纳各国经验和尊重经济基础上，结合我国的发债基础，有效地进行立法并认真执行。

国债的发行规模和结构，是国债法应当规定的重要问题。在目前没有专门国债法的情况下，各级人大及其常委会应当作出专门决定，加强预算监督，防止政府部门通过不规范的“预算调整“来增加举债的数额，并应当依预算法行使改变权或撤消权，切实追究相关人员的法律责任。[18]由于没有专门的国债法来全面、明确地规定国债的发行规模、结构等问题，因此，权力机关的监督有时缺少直接的法律依据。这也会在一定程度上放纵国债的发行，从而也会增加发生财政危机的可能性。

（三） 税法刚性不足

从总体上看，在与财政危机相关的各类法律规范中，税法规范的数量最多。在税收法定原则的基本要求下，我国虽然没有完全贯彻“法律保留原则”和“议会保留原则”，但还是做到了最基本的“一税一法”原则（当然，这里的“法”还只是广义上的），从而使在开征的各类税收，基本上都能有至少相当于国务院行政法规级次的立法与之相对应。[19]由于大量税收立法都主要采取了行政法规而非“法律”的形式，税收立法层次相对较为低下，在执法过程中有法不依的问题突出，因而税法的刚性明显不足。

税法的刚性不足，使得税法的执行弹性较大。其具体体现是既存在“征收过度”的现象（如各种“过头税”），也存在“应征未征”的问题。而应征未征，则既可能是放弃国家的税收债权（如通常所说的“人情税”），也可能是应征的税款无法征收或无力征收。“地下经济”、税收逃避的普遍存在，必然会导致国家税收的大量流失，从而降低国家的财政支出能力，加大发生财政危机的可能性。税法的刚性不足，与我国税收优惠的规定过多过滥有关。大量的税收优惠规定，以及实践中更大量的超越税法规定增加的税收优惠，使得“税式样支出"的规模十分巨大，从而人为地减少了应入库的财政收入，影响了财政赤字的弥补，这同样会加大财政危机的可能性。不仅如此，税法的刚性不足，还与某些国家机构对法定课税要素的非法变动有关。例如，法定的税率、税收减免范围，甚至纳税主体，都可能在未经立法程序的情况下被篡改，税收法治现状如斯，其对依法稳定获取财政收入的负面影响无须多言。总之，税法刚性不足的体现和原因可能是多方面的。但缺少税收基本法，税收立法层次低，违反《立法法》的规定和税收法定原则的要求，以及在实践中不依法办事，则是导致税法刚性不足的重要原因。因此，全面提高立法层次，贯彻税收法定原则，切实在执行中做到有“法”可依，对于防范财政风险尤其重要。

（四） 小结

导致财政危机潜滋暗长的原因是多方面的，笔者只是选择了与财政危机的形成密切相关的预算、国债和税收等几个领域来进行探讨。从中不难发现，这些领域存在的许多立法和执法问题，直接影响着国家的财政状况。如果这些问题不解决，即使再。也不能有效地化解财政危机。应当说，经济发展只是解决财政危机的一个基础性条件，但它并不必然地、自动地解决财政危机问题。事实说，近些年来经济往往号称“一枝独秀”，但赤字、国债的规模和增长速度，也都是“神速”的。因此，探讨和解决财政危机问题，不应仅从经济学角度，至少还应从法学等角度进行研究。为此，除了要找到导致财政危机的具体法律原因以外，还应当在更高的层面上，探索其中所体现出的宪政问题。

三、宪法缺失；法律原因的进一步归结

在探讨导致财政危机的法律原因的过程中，实际上已经多此涉及到宪法的缺失。事实上，财政权和财产权，对于国家和国民是至为重要的。对国家而言，“无财则无政”；对国民而言，“有恒产者有恒心”。因此，财政权和财产权作为国家的基本权力和国民的基本权利，是应当在宪法中做出明确的界分并予以保护的，惟有如此，才能使国家有效地向社会公众提供公共物品，才能使国民有生存和发展的基础。这也是一个国家是否繁荣、进步的重要制度安排。[20]

上述的预算法、国债法、税法的重要宗旨，都是保障国家的财政权，而其立法依据，则应当是国家的宪法。一国的宪法应当不仅在国家与国民之间界分财政权与财产权，还应当在相关的国家机关之间进一步界分其财政权。正因如此，世界许多国家的宪法，才对预算、税收、国债等许多问题作出大量甚至很细致的规定，实际上上一对财政权在宪法层面的配置。这些规定不仅为相关立法提供了重要的宪法依据，而且有些还具有一点的可操作性。

然而，与许多国家宪法相反，我国宪法的相关规定却十分简约，直接规定“预算”的条款微乎其微，主要是明确了各级立法机关在预算方面的审批权，以及国家行政机关的预算编制权；在税收方面，直接规定“税收”的不过一条（第56条），即“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”而对于国债，则更是未做任何规定。可见，宪法对于财政相关的预算、税收和国债的事项，存在着许多规定上的缺失。由此不仅影响了相关的立法（使其宪法依据不足），而且也会出现不仅无具体法律可依，也无宪法可依的情形。

宪法是宪政的基础，没有宪法也就不可能有宪政。即使有好的宪法条文，都未必能够在现实中有效地实现，更何况在宪法中缺少相关规定的情况下。因此，要实现宪政，就需要完善宪法，弥补宪法的缺失。对财政危机影响至深的法律原因，不仅体现为预算法、税法和国债法等具体规定的不足，也体现为宪法、宪政上的缺失。而具体法律的不足，则根源于宪法的制定与实施的缺失。

宪法的要义在于分权，并在分权的同时进行限权，从而实现“定纷止争”。对于财政权也是如此。如果不能够对财政权进行有效分配，则财政秩序必然混乱，财政危机就会潜滋暗长。我国宪法虽在某些方面已有一些分权规定，但仍有些方面或语焉不详，或存而不论，这就会影响宪政精神的实现，并会带来发生财政危机的可能性。

为此，应当分别不同的情况来区别对待：凡是宪法规定存在不足的，就应当补足；凡是宪法中已有规定的，就应当有效落实。这样，才能真正体现宪政精神，从而避免和化解财政风险和财政危机。依循这样的思路，下面就宪法领域存在的问题及其解决做简略探讨。

（一） 宪法规定的不足与补足

宪法的缺失，首先体现为宪法规定的不足。由于局限等多方面的原因，我国现行宪法尚有许多欠缺。尽管近年来通过若干宪法修正案的形式来试图予以弥补，但在财政权的分配方面，仍然还有相当大的空白，需要通过适时修宪来予以补足。

在经济全球化的时代，宪法的时代特征也尤其应当体现在经济性方面，这也是我国宪法长期欠缺并力图弥补的重要方面。[21]同时，宪法中所规定的公共经济领域的问题，都直接涉及到国民的基本权利，从而也会牵涉到宪法其他层面的问题，如对公权与私权的保护问题等等。事实上，想法同样首先建立在一个基本的“公私二元结构之上”[22]，这也是确立法治精神或宪政精神的基础。在“二元结构”的框架中，财政权作为国家主权的重要组成部分，是典型的公权力，其确立和行使都必须贯彻一系列的法定原则，包括具体的预算法定原则、国债法定原则和税收法定原则。这些原则，应当在我国宪法的修改过程中有所体现，因为这些原则，不仅是保护国家财政权的重要原则，同时，更是保护国民财产权的重要原则。要过程上述原则，就必须有效地确立和执行“议会保留原则”和“法律保留原则”，必须满足我国《立法法》相关规定的要求。[23]

要有效分配财政权，就必须使其专属于特定的立法机关和执法机关。如预算的审批权、监督权，以及预算的编制权、执行权等预算权，就应当在议会和政府之间进行有效的、具体的界分；而税收的立法权、征管权和入库权等税权，就应当在立法机关和执法机关之间进行明确的分配，等等。只有在宪法中大量地规定阳关财政的内容，只有具体地规定预算、税收、国债等领域的权限划分等问题，我们的宪法才有可能日臻完备，也才年具体的宪政可言。

分权是宪法的核心。能否有效分权，并由此来进行限权，直接涉及到能否有效地位实现宪政，以及实践中诸多具体问题的有效解决。只有在分权所体现的民主中，在分权所体现的对各类主体权利的保护中，来有效地体现宪政精神，才能更好地促进各类具体问题的解决，其中当然也包括赤字、债务和财政危机等问题的解决。

（二） 宪法规定的空置与落实

宪法的缺失，不仅表现为宪法制定上的不足，也表现在既有规定被空置，而从未被落实，从而直接地体现为宪政缺失。其中，有些规定不能落实，实际上是导致赤字、债务或财政危机之类的问题的重要原因。

例如，对于监督权，我国宪法已经规定，各级人大有权监督各类国家机关，而各级人大则应当对人民负责，受人民监督，从而体现“一切权力属于人民”的基本精神。[24]，应当说，各级人大近些年来在行使宪法赋予的监督权方面也做了许多努力。但是，从总体上说，由于诸多因素的影响，对于财政的监督仍很不够。尽管全国人大设有专门的财经委员会及其预算工作委员会，但仍未能卓有成效地对预算支出等实施监督，从而导致监督权被空置，预算支出缺乏有效监管和约束，赤字规模不断扩大。

无论是人大的监督权，还是人民的监督权，都是宪法赋予的，其不能充分行使的一个重要原因，就是我国宪法缺乏对知情权的规定和保障。事实上，行使监督权的前提是真正享有充分的知情权，这是一种重要的信息权。如果人民或其代表，对预算的编制、执行，对具体的财政收支等情况缺乏了解，很难去进行有效监督。因此，要解决宪法规定空置的问题，就必须落实相关的权力或权利保障问题。要落实人大的监督权，必须进行预算编制、审批制度的改革，尤其应细化部门预算，加强对政府采购和转移支付等财政支出形式的监督，防杜“豆腐渣工程”，文山会海和公款吃喝、公车消费等所造成的巨大浪费。[25]只有不但加强监督，有效地保护纳税人的权利，解决不断追加支出，扩大赤字或债务规模的问题，才有可能不断提高政府的合法化能力，更好地防止财政危机的发生。

要落实人民的监督权，就必须使其真正享有知情权。知情权本来就是纳税人的一项重要权利，同时也是每个公民都应拥有的宪法性权利。据此，纳税人应当有权知道税收的征收依据和如何征收，知晓税款的去向，以及国家是否为自己提供了品质与数量相应的公共物品；有权知道自己的国家承受的负债是多少，是否潜伏着财政危机等等。这样，才能更好地对政府的预算行为、税收行为、发债行为等进行监督，真正落实宪法赋予的监督权。反之，如果人民不能充分行使其知情权和监督权，不清楚税款的用途，就有可能对政府的征税行为、支出行为和举债行为的合法性产生怀疑，可能会因此从事税收逃避的行为，以及其他不遵从法律的行为，而这些行为，都会进一步地加剧财政状况的恶化，并会形成一种恶性循环的“取予关系”，进而可能诱发财政危机。

（三） 小结

前述的导致财政危机潜滋暗长的预算法、国债法和税法等方面的问题，可以进一步归结为宪法上的缺失，从而也可以归结为宪政的缺失。这是引发财政危机问题的更深层次的制度根源。

为此，应当补足宪法在内容规定上的欠缺，并使宪法上已有的规定得到切实落实，只有这样，才能较好地实现宪政，更好地在解决财政危机的问题上体现宪政精神。揭示宪法制定和实施上的不足，可以进一步透视整个宪政的缺失。而这种宪政上的缺失会直接或间接地影响到相关的财税立法、使预算、国债、税收法律制度，因不能彰显宪政精神而得不到健全和发展，从而会具体影响赤字、债务和财政危机等问题的解决。因此，在明确上述缺失的基础上，应当在具体的财税立法中，充分体现宪政精神。由于宪政精神可以超越并引导宪法修改，因此，也可以先通过具体立法来对其加以体现。

四、宪政精神在具体立法中的体现

导致赤字膨胀、诱发财政危机的深层次法律原因，是宪法以及宪政精神的缺失；而具体和显见的法律原因，则是财税法制建设的缺失。如果近期无法通过修宪来解决这些问题，则应当考虑如何在具体的财税立法中全面体现宪政精神。这也是在实质上解决问题的一种办法。

宪政精神在财税立法中的重要体现，就是通过“有效分权”来进行“限权”，使不同的主体各得其所，在各类主体之间形成的一种“纳什均衡”，以有效地“定纷止争”。如果一个国家的宪法，在分权上缺少合理性和合法性，就不可能有真正的宪政；在实践中就可能有大量违反宪法的情况存在（由此涉及到对违宪的认定以及有关“良性违宪”问题的探讨）。其中，我国近些年来非常突出的问题，就是财政分权问题。财政分权在各个国家都是非常重要的。要进行财政分权，首先要明确政府的只能和边界，在国家与国民、政府与市场之间进行分权、划界，把基础权利真正归还国民，凡是国民能够自行解决的问题，都应当由其自行解决，而不应由政府越俎代庖，事实上，政府的核心职能，仍然是各类公共物品的提供。如果政府因此真正转变职能，变“万能政府”为真正承担有限责任的“有限政府”，则财政开支就会大幅减少，[26]]许多赤字和债务问题可能就不会发生。因此，要真正解决“瓦格纳定律”和“帕金森定律”所带来的负面影响，就必须通过立宪来进行适度的分权。

除了上述的“国民二元结构”之下的分权外，还需要在政府内部年升 横向和纵向的财政恩权。其中，横向分权，主要涉及到相同级次国家机关之间的财政权的划分。尤其是财政立法权、预算权审批权、国债发行权的划分；而纵向分权，则主要涉及到不同级次国家机关之建的财政权划分，在形式上尤以财税收益权的争夺另人瞩目。事实上，在中央和地方的关系上，主要问题就是财政权的纵向划分，只有在财税体制上依法对此予以有效界定，宾个限定其各自权力的行使。充分地体现宪政精神，才能更好地解决财政收支的问题。例如，只有给地方一定的税权，特别是税收立法权和税收收益权，充分照顾到地方的利益，使其各得其所，不断发展，才能充分调动地方的积极性，也才能更有效地通过合法的途径，解决本级政府的财政赤字问题。上述的宪政精神，只有完整地体现在具体的财税立法中，才能改进现行立法的不足，弥补宪法未做规定或实施不力的缺失，从而更好得解决财政赤字和财政危机等问题。

五、结论

财政赤字、公共债务以及由此可能引发的财政危机，是各国都关注的重要现实问题，我国更应当从各个方面分清利弊，未雨绸缪。目前，对于赤字规模，债务风险及其是否可能引发财政危机等问题，虽然尚有不同认识，但对于赤字和债务规模已经较大，从而加大了发生财政风险和财政危机的可能性则已经达成了基本的共识。在此基础上，如何找到引发危机的经济、社会、法律等原因并提出应对之策，非常重要。从法律的角度来看，引发财政危机的法律原因，即有具体的财税法制方面的原因，如预算法形同虚设、国债法尚付阙如、税法刚性不足等，也有更深层次的宪法层面的原因，主要体现为宪法缺少相关规定或已有规定落实不到位，以及在总体上体现出的宪政精神或宪政秩序上的缺失。事实上，在财政危机问题中，蕴涵着大量宪政问题。有效地解决财政问题，有助于更好地实现宪政；同时，如果在具体的财税法制建设中，更好地体现宪政的精神，并进一步形成宪政秩序，则越来越更好地解决财政危机等问题。

透过对财政危机中所蕴涵的宪政问题的分析，可以认为，所谓宪政精神，实际上就是在授权的基础上进行限权的精神，是综合考虑各类主体的不同利益，使其充分行使各种权力或权利，以各得其所，并签定具有约束力的契约，来实现“定纷止争”是精神。由于既有分权，又有限权既有自由，又有约束，因而其中浸润着民主与法治的精髓，体现着对“合理性”与“合法性”的追求。在财税法制中，要体现宪政精神，形成宪政秩序，就要真正通过法律的全面制定和有效实施，来形成良性的“取予关系”。而只有在着眼点良性互动中，才能真正解决财政赤字、债务风险和财政危机等问题。财政危机中的宪政问题，在许多法制较为健全的国家也会程度不同地存在。许多国家发生的赤字问题或债务问题，往往都与前述的法律原因有关，因而是一个具有普遍意义的问题。世界各国只有在不断地反思和，不断地用宪政精神去影响相关的法制精神，在“良法”所形成的法治环境下，依法理财，依法治税，依法举债，才有可能跳出体现“治乱循环”的各种“定律”，形成良好的公共经济秩序，才能更好地推进国家和社会的稳定发展。