构建以人为本的失地农民利益保障体系

内容摘要：在城镇化进程中，保障失地农民利益是落实观、构建和谐社会的客观要求。笔者认为，必须坚持“以人为本”，构建补偿、就业、社会保障“三位一体”的失地农民利益保障体系。
　　关键词：失地农民 补偿 就业 社会保障
　　
　　保障失地农民利益的重要性
　　
　　保障失地农民利益是构建和谐社会的客观要求。构建和谐社会是科学发展观题中应有之义。立足我国国情，深刻认识失地农民问题在城镇化建设中的重要性，对全面建设小康、构建和谐社会具有重要意义。
　　首先，农民是推进我国城镇化建设的主力军，也是城镇化建设的受益者。积极发展小城镇，使农民“离土不离乡”，是特色城镇化的主要形式。农民应该从城镇化建设中受益。
　　其次，城镇化建设是社会主义新建设的重要组成部分。农村为城镇化建设提供了发展空间和腹地，城镇化建设推动着农村的物质文明建设。保障失地农民利益，调动他们参与城镇化建设的积极性、主动性，有利于加快城镇化建设步伐，促进社会主义新农村建设。
　　再次，保障失地农民利益是全面建设小康、构建和谐社会的客观要求。在我国的城镇化进程中，充分认识保护农民利益的重要性，特别是保障失地农民利益，关注失地农民的生活、就业、社会保障等民计民生问题，直接关系着全面小康社会建设与和谐社会的构建。
　　
　　当前失地农民安置方式及其弊端
　　
　　当前我国各地现行的失地农民安置方式主要有：货币安置、征地费入股安置、保险基金安置、留地安置、调地安置、低保安置等，其中货币安置方式所占的比重在85%以上。现行失地农民安置方式存在的主要弊端如下：
　　安置方式单一。目前，各地对失地农民普遍采取的是一次性货币安置的方式，即失地农民在一次性全额领取安置补助费后，自主择业，自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇。货币安置的优点在于操作简单，农民心理上容易接受。一个明显的缺陷是不利于失地农民尤其是大龄失地农民的就业。
　　失地又失业问题严重。具体表现为以下三个方面：失地无业问题较为严重。就业最困难的主要有三类群体：其一是大龄失地农民。这部分人多以农业生产为主，现在没有了田地，由于年龄、文化、体力、技能等限制，转业十分困难。其二是失地前完全依赖土地为生的纯农民。对于他们来说，失地就意味着失业，大多数人很难找到合适的工作岗位。其三是生活在远郊和偏远地区的失地农民。相对于分布在城乡结合部或经济发达地区的失地农民，这部分人的就业机会和就业选择性要小；隐性失业现象极为普遍。调查显示，2005年底河南省被调查的7.2万劳动年龄段征地农转非人员中，已获得就业安置的2.65万人，仅占36.8%，其余的都是自谋出路；就业转失业比例过高。随着劳动用工制度的改革和的转制、兼并和倒闭，过去已实现“招工安置”或“就业安置”的失地农民，大多被裁减或失业回村。.
　　安置不当导致农民生活水平下降。土地被征用后收入减少的农户，大多是传统农业地区的纯农业户。他们除了农业生产活动外，基本没有其它的生产经营活动，耕地减少后收入也随着下降。
　　失地农民社会保障水平低。在自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的尚不到1/3，而医疗保险和失业保险的参保率更低。
　　
　　构建我国失地农民利益保障体系
　　
　　（一）构建失地农民利益保障体系的基本思路
　　要从根本上解决失地农民问题，必须坚持以人为本的指导思想，构建补偿、就业、社会保障“三位一体”的失地农民利益保障体系，即：改革和完善土地征用制度，以土地的市场价值为依据，提高补偿标准，切实保障农民的合法权益；坚持“就业优先”原则，改变传统安置方式，按照“市场引导就业、培训促进就业、社会帮助就业、政府扶持就业、个人自主择业”的思路，加大组织领导、宣传引导和就业服务力度，帮助失地农民实现再就业；以“土地换保障”为原则，以被征地所承载农民安置的实际社会成本为依据，构建政府主导型的失地农民社会保障体系，建立失地农民分享化、城镇化和化成果的长效运行机制，从而为构建和谐社会打下坚实基础。
　　（二）构建补偿、就业、社会保障充分的失地农民利益保障体系
　　1.改革土地征用制度，以土地的市场价值为依据，给予农民公平合理的补偿，保障农民合法权益。贯彻落实《土地法》，严格控制农用土地被征用。按照保障农民权益，控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制。及时给予农民合理补偿。各级政府必须高度重视对失地农民合法权益的保护，将城市规划和土地使用规划统一起来，在空间上更有效地保护农田，并且更合理地使用城市土地。
　　以保障农民权益为核心，改革征地制度。集体所有的土地在上应与国有土地产权地位平等。必须完善有关法律，确保集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。要推进农村集体股份合作制改革，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权；保证国家为了公共利益的需要才动用征地权。土地出售的价格和相关赔偿条款也必须经由双方当事人之间协商达成，政府不能利用国家或政府的强制力专门为一般营利去取得土地，政府只有为“公共目的”才动用强制性的征地权；创新土地出让金制度，遏制政府滥用征地权力。土地出让金的获取应恢复其地租的经济学本质，即地方政府可以出卖土地，但出让土地的收益按该土地使用总的期限分期获取。这样既可以从经济上约束政府征地的冲动，又在一定程度上可降低该土地的开发和建设成本，有利于土地的健康开发和更加合理地拉动经济的；给予农民公平的补偿。我国是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿；完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。
　　允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转。在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入土地市场进行交易，做到“两种产权、一个市场”，统一管理，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等办法、参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。
　　2.坚持就业优先原则。就业保障是失地农民最有效的保障方式。坚持把就业放在首位，实行积极的就业促进政策。政府应制定积极有效的就业政策，以就业服务、培训为主要内容，凡是劳动年龄段内的失地农民，均可进入城镇劳动力市场，享受就业培训、择业指导、职业介绍等服务；改变先培训、后就业的模式，采取先就业、后培训。由企业与学校或培训机构签定培训用工协议，培训费用由政府、企业共同负担，农民经培训后应聘上岗；运用社会保障政策调节和缓解就业压力。在促进就业的前提下，辅之以必要的社会保障手段，遵循“以土地换保障”的原则，帮助失地农民中年龄较大、文化较低的就业特困群体，解除他们的后顾之忧。
　努力提高失地农民的素质和技能。提高失地农民自身的素质和技能是最终解决就业问题的出发点。各地要大力加强职业，建立健全培训体系，以失地农民的需要为出发点，运用灵活多样的培训方法，全面提高失地农民的素质和技能，使之逐步树立竞争意识，使培训与就业活动紧密联系，做到有的放矢。
　　构建有效、畅通的就业信息服务。各级政府和社会要多方采取措施，增加投入，加强一体化的城乡劳动力市场软、硬件建设，创造有利于失地农民就业的机制和环境。其具体的组织形式就是大力发展失地农民就业中介组织，避免失地农民就业信息不灵、盲目性大、影响劳动力合理流动的现象。同时在有条件的地方，可以成立创业服务中心，并与当地培训、企业咨询机构、行业协会等建立密切的联系，鼓励失地农民走自主创业之路，为失地农民创业提供有利环境。
　　（三）构建政府主导型的失地农民社会保障体系
　　构建政府主导型的失地农民社会保障体系，政府应该坚持“有所为、有所不为”的原则，合理设计失地农民社会保障体系，精心构筑运行平台，积极引导企业、个人、社会等多方面力量参与保障体系建设，建立失地农民社会安全网。
　　1.设立失地农民社会保障基金。失地农民社会保障基金的来源。失地农民社会保障基金应形成政府、企业、个人共同分担机制，同时充分调动其他社会资源作为有益的补充。征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源。为此，必须改革现行的有关征地补偿和安置办法，为建立失地农民社会保障基金提供法律上的依据；社会保障基金的运营。失地农民社会保障体系设计必须考虑基金投资运营问题，确保未来有足够的支付能力。可以交由银行和非银行机构经营管理，并引入竞争机制来促进基金的保值增值；社会保障基金的监管。失地农民社会保障体系的运行，必须汲取经验教训，加强基金的监管。首先需要尽快建立健全领域的法律法规体系，依法监管。其次，必须依法赋予监督主体的监管职责。目前，可以县级为单位建立失地农民社会保障基金。待条件成熟时，在全国联营失地农民社会保障基金，促进基金更好地保值增值。
　　2.失地农民社会保障的内容。失地农民最低生活保障。失地农民是社会弱势群体，享有最低生活保障是他们作为国民的基本权利，因此必须重视失地农民最低生活保障的建立。对年满十六周岁以上的失地农民，各地可参照本地城市最低生活保障水平，根据当地经济发展程度由政府统一制定缴费标准以及最低生活补偿标准；失地农民的养老保险。失地农民的养老保险由个人帐户和社会统筹两部分组成，个人资金主要来源于土地补偿费、增值费和集体资金，地方政府根据集体经济实力确定集体与个人的出资比例；社会统筹部分由政府按照最低缴费标准的百分比给予专项财政补贴。超过劳动年龄和丧失劳动力 的人，在一次性交足保险金后，可以直接享受养老保险；在劳动年龄内的失地农民，没有就业之前，由地方政府安排一定年限的就业过渡金，征地补偿费出一部分，集体和政府按一定比例出大部分；就业后转为城镇基本养老保险，其个人帐户资金按实际转移，交费年限既可按比例折算，也可以补足差额后按实；失地农民的医疗保险。实行统筹基金和个人帐户相结合，鼓励个人购买基本医疗保险，凡是个人购买基本医疗保险的均享受统筹基金。个人帐户部分根据自己的经济状况、享受的额度按照不同的等级交纳。
　　
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　　1.卢海元.土地换保障：妥善安置失地农民的基本思想[J].农村观察，2003
　　2.陶菁.构建失地农民社会综合保障体系的思考[J].求实，2005