从财政法（学）的演进论其独立性
【摘要】财政法是不是一个相对独立的部门？财政法学是不是一门相对独立的法律分支学科？这是我们从事财政法学教学和研究首先必须正视并需加以解决的问题。笔者通过对财政、财政理论、财政法的演进进行考察得出的结论认为：由财政问题、现代财政关系（公共关系）的无处不在性所决定的现代财政法的调整对象的独立性和重要性，使得财政法日益成为独立的法律部门、财政法学日益成为一门相对独立的重要的法律分支学科。
【关键词】财政 财政法 法律部门 法律学科
【摘要】It is the first thing for us to value and solve in our teaching and researching fiscal law whether it is a relatively independent branch and science of law or not．The conclusion of mine is certain through my inspecting the evolution of finance，fiscal theory and fiscal law．And this is decided by the independence and importance of the object of modem fiscal law evolved by the modem public finance issues and public economic relationship at all times and all places．
【英文关键词】（public） finance；fiscal law；branch of law；science of law
财政法是规范财政行为并调整由此而产生的财政关系的法律规范的总称。财政法学，是以财政法律现象为研究对象，从法的角度研究财政问题的法律。财政法是不是一个相对独立的法律部门？财政法学是不是一门相对独立的法律分支学科？这是我们从事财政法学教学和研究首先必须正视并需加以解决的重要问题。
作为现代的法律学人，我们研究财政法学所面临和所要解决的问题是现代财政法问题，尤其是中国现代的、迫切需要解决的财政法问题。现代财政法是建立在现代市场经济基础之上规范和解决现代财政问题的法律，中国的现代财政法是建立在社会主义市场经济基础之上规范和解决中国财政问题的法律。由于法律只不过总是以一定的方式反映和特定时期的社会、经济生活的而已，所以明确财政法的时代特征，以“现代财政法”为中心，从“现代”的视角审视财政法的调整对象——财政行为、财政关系及其问题，并据以考察财政、财政理论、财政法的历史源流与趋势，对于我们探究财政法（学）是不是独立的法律部门与法律分支学科，意义十分深远。
一、专制经济、集权等级国家基础之上的“家计财政”不可能引致独立的财政法（学）诞生
财政，作为一种历史现象其存在由来已久，但对其发展阶段却难以作出决然明确的划分，个中最根本的原因乃是东西方社会各国社会发展阶段的非同步性。但总体而言，从自国家产生以来财政发展的历史来看，与社会经济发展的不同阶段相因应，随着国家由专制集权国家、公民法治国家向现代社会法治国家的转变，财政约可分为“家计财政”、“公共财政”和“现代公共财政”三种型态。
家计财政是建立在奴隶制经济、封建（领主）制经济基础之上，以专制王权（皇权）为主导、以满足统治者个人需要为特征的集权等级国家的财政形式。这种专制经济、集权等级国家的特点有三：一是主体地位有等差，经济关系上存在人身依附、地位上存在高低贵贱；二是财产所有权尤其是土地所有权高度集中（垄断）；三是财富的取得与支配（占有、使用、处分等）主要不是经交换而是凭借政治强力。在“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的国有制（也即王有制）经济和“联即国家”、“皇帝的命令即是法律”的政治环境中，作为生产力和社会财富创造者的人民（奴隶、农奴）没有或基本上不具有独立的经济生活、政治生活中的主体地位，相反，在更多的情形下是被当作物品、当作工具、当作客体来看待的，只享有被任意剥削、被任意奴役的权利和自由；[1]而在统治者集团内部，也依血缘、姻亲、爵位和勋劳等而划分为不同的等级，并凭此享有不同的经济、政治、宗法、宗教等特权。在这样的经济、政治环境背景下的财政，其逻辑的必然是专制皇帝（或国王）及其分封的诸侯王、领主（或教会、或城市贵族、或行会）在其所辖的相应领域范围内可以从心所欲地凭借土地所有权取得“租”，或凭借政治强力取得“税”（庸、调、力役等），用以维护专制主义的、家国一体的“家天下”政权的需要。这种名义上的国家财政（中国古代称为“国计”，意为国家财赋的和收支），除极少数用于对外防御和军备、对内安全和稳定（司法和执行权）外，其日常费用的多数是用于皇帝（国王）、诸侯王（领主等）等的个人需要。所以，此时的财政实质上是一种服务于少数统治者个人需要的“私人财政”，是掠夺性的、特殊的、实质的“私人经济”。而取得这种经济力（经济资源）的法，用现代法部门的观点来看，或者可以归入“私法”民法范畴（如“租法”），或者可以视为完全以命令与服从为特征的传统行政法。[2]这个时期，无论从财政学方面、[3]还是从法学方面对财政问题的研究都十分薄弱，难于自成系统，从而决定这时的财政法不可能成为一个独立的法律部门，相应的财政法学当然也就难于成为独立的法律分支学科。
二、经典市场经济、公民法治国家[4]基础之上的公共财政难以使财政法（学）摆脱对行政法（学）的依从
公共财政，是建立在市场经济基础之上的财政，是在市场经济社会中与“私人经济”相对应并相互影响和相互作用的“公共经济”或称“公共部门经济”。在市场经济社会中，对有限的经济资源的配置是由私人经济部门（包括公司、、家庭和个人）依据市场规则和政府部门（也即公共经济部门，包括立法、行政、司法等部门）通过公共政策选择及实施（也即公共管理行为、财务行政行为、政治行为）来共同完成的，只不过一般情况下市场（也即私人部门）对经济资源配置（经由私人的偏好选择、交易契约完成）起基础性、主体性的作用，而政府部门对经济资源的配置则要受到市场、受到宪法和法律的非常严格的限制，只能在尊重市场规律的基础上、在宪法和法律允许的范围内有序进行。大致而言，政府只在垄断（限制竞争导致缺乏效率、导致分配不公）、[5]公共物品、[6]外部性（外部效应）、[7]昂贵信息（信息不全、失真等）、市场不存在、经济波动等市场失灵或市场失败的地方发生作用。所以，公共财政亦因此可在一定程度上视为市场选择的结果，要受到市场（配置资源范围）的约束，尽管在实际生活中往往是法律限定、是政治妥协的结果。不过，对公共财政如果作进一步划分，可以分为经典市场经济基础之上的公共财政和现代市场经济基础之上的现代公共财政——公共（部门）经济。
我们知道，在经典市场经济（自由资本主义）社会里，由于生产力水平较低和商品经济组织、商品经济内容的相对简单、初级，私人部门的决策被认为最富有创造力、私人经济被认为是最富有效率和成果的经济形式。在这样的认识的支配下，人们主张用“看不见的手”（市场）自动调节经济，而国家则被严格地限制在对经济生活的积极的不干预的“夜警”（或“守夜人”）的地位，并认为最好的政府应该是“最廉价的政府”（即收税最少的政府）。对此，古典经济学有很好的阐述。[8]统治西方社会、西方经济学界长达150多年的亚当·斯密的经典名著《国民财富的性质和原因的研究》（或译为《国富论》），[9]其第五章“论君主或国家的收入”就专门研究税收理论和国债理论等财政问题，其中关于国家费用列出了国防费、司法经费、公共机关费用和公共工程费用。而关于公共工程是指“除上述国防及司法行政两方面所必须的公共设施和公共工程外，主要为便利社会商业，促进人民的公共设施和工程”。[10]这些国家收入所支付的费用，用现代的眼光来看主要属于购买市场所不能提供的满足公共欲望需要的“纯公共产品”的费用，此外还有一定的具有公共欲望、私人欲望兼顾的“准公共产品”的费用，但其规模总体来看并不太大。亚当·斯密的这些论断，是同其主张的政府有限职能是相适应的：政府应保护“社会免受其他独立社会的暴力与侵犯”（即对外防御），并且“尽可能使社会的每一个成员免受该社会中的其他社会成员的欺侮和压迫”（即对内治安）。总体来讲，在资本主义自由竞争时期，资产阶级所要求于国家的，只是为资本获得利润和资本积累提供有利的外部条件。因此，古典学派对于国家干预经济持否定态度。他们主张尽力减少国家干预，节减政府支出，减轻租税课征，还对财政经济领域中实际上存在的封建特权和垄断作了一定抨击，从理论上为资本主义的自由发展开辟道路。故此，这时的国家财政，主要是为经济生活创造简单的外部环境条件的财政，称之为“公共财政”（Public finance）或“政府财政”（也即为满足公共欲望而支应政府日常所费的财务收支），较之称为“公共经济”（亦即与“私人经济”相对应的一种经济形式）更为合适。因为其规模和涉及领域无论如何也无法与私人经济（更贴切的称谓笔者认为是“市民经济”）相比，[11]反映在法律领域，这时的财政观念、财政税收法律，除了英、美、法等国在宪法领域因应资产阶级人权意识的觉醒、因应国家独立（1776年美国独立）、因应法国大革命（1789年）的要求，特别是因应私人财产权保障的需要而有宣示性的规定，如“非经议会预算不得支出”、“非经法律不得征税”外，在具体的财政、税收等法律制度建构方面，特别是在大陆法系国家根本无法与此一阶段高度发达的民商法律规范、法典化制度相比。换言之，这一时期西方社会对经济自由的追求、对私人财产权的确认、对私人利益的保障更多地是通过私法（民法、商法）的法典化来完成的，其所解决的主要是“私人”——市民间、商人间的利益冲突问题。而在政治学、国家学（现在亦称“政府学”）乃至宪法学等领域中，对于国家与人民之间的关系，虽有洛克、卢梭等的“人民主权论”、“公共意志论”思想的出现和传播，但在实际社会生活中国家仍多被视为高高在上的“巨灵”，王权、政府主权不受或较少受到限制。[12]相应地，此时的财政法律依然主要停留在残余的王权政治主导下的行政法体系中，[13]满足政府支出需要为原则的财政国库主义的色彩仍然相当浓厚（如官房学派的学说），对国家财政的正当性探讨不够，财政关系十分严重地植根于国家（政府） “权力关系”学说的基础之上。[14]财政学淹没于经济学之中（表现为财政学仅为经济学著作中的一章），与此相应，财政法仍然难于脱离行政法的附庸地位而成为独立的法律部门，财政法学亦难于成为独立的法律科学。
三、现代市场经济、社会法治国家[15]基础之上的现代财政（公共经济）使得财政法（学）成为相对独立的法律部门和法律分支学科成为可能
到了现代市场经济时期，[16]由于科学技术的高速发展、生产力水平的巨大提高，商品经济组织和商品经济内容的日新月异、日渐复杂，垄断的出现，使得人类社会生活的环境越来越复杂易变。经济化、人口剧增和城市化，贫富差别加大，社会矛盾丛生，从而充满了冲突、暴力、风险。加之两次世界大战带来的政府支出剧增、个人人权受损等问题，使得人们对于政府职能、对于政府与市场的关系、对于个人人身、财产、自由保障等又有了全新的认识，进而使得对财政问题的研究、对财政法律的认识又有进一步的发展和升华。突出地表现在：自从资本主义进入垄断阶段后，特别是经历了20世纪30年代的西方世界经济大危机和罗斯福新政的实施以及凯恩斯1936年发表的《就业、利息与货币通论》所引发的凯恩斯革命，政府的经济活动领域和范围大为扩展。过去所谓的“公共财政”（研究政府收支）越来越不能解释当代出现的新现象、新问题。从而开始酝酿建立一门公共经济学（Public Economics）来代替财政学，专门研究这些新问题。这是财政学转向公共经济学的社会背景。公共经济学认为财政应包括政府的一切经济活动，应把财政学看成是研究“公共部门经济”的科学，从而使其研究的领域大为扩展。而在理论上，20世纪初期逐渐形成的“福利经济学”[17]和随后出现的凯恩斯主义，[18]为公共经济学提供了理论基础和方法论，并使财政学在西方经济学体系中占有了十分重要的位置。1936年意大利学者马尔科的《公共财政学初步原理》在美国翻译出版，该书围绕公共产品理论和公共经济论述和阐明财政问题，将英美财政学理论的政府收支转向“公共经济”上来，10年后，这一新思想在英美财政学界得到认同。阿兰和布朗里1947年出版的《公共财政经济学》首次采用马尔科的观点，将经济增长与就业等问题和财政收支联系起来，放言：“公共财政学很快会变成对公共经济的研究。”[19]而1959年马斯格雷夫出版的著作《财政学原理：公共经济研究》（该书几乎成为60年代公共财政领域研究的“圣经”），更首次明确提出了“公共经济”的概念，此后各种冠以公共经济名称的著作相继出版。而马氏在该书的绪言中表示，他一直不愿意把本书看作是对财政学理论的研究，最好是把本书看作是对公共经济的考察，而本书之所以仍沿用财政学的标题，只是为了避免读者感到称谓陌生的缘故。而在内容上，现代财政学（严格来说应称“公共经济学”）与传统财政学相比发生了实质性的变化，主要是充实和增添了以“公共物品”为基础的支出理论（如公共物品的均衡模型、公共物品最佳选择、成本——效益分析、公共定价、公共选择理论），还有社会保障制度和财政政策等。马氏认为：公共支出增长是社会福利提升的表现；多数裁定规则在某种程度上是社会偏好的集中；累进税率是最优税率；财政竞争会带来资本寻租。同时还首次提出市场经济社会中政府的“三大职能”：（1）提供公共物品、提供资源配置过程中“市场失灵”的矫正手段；（2）调节收入分配以在社会成员中求得达成公平的社会产出分配；（3）在适当稳定的价格水平下运用凯恩斯政策求得较高水平的就业率。此即著名的资源配置、收入分配和经济稳定三大职能。由此，马斯格雷夫有关国家的作用的观点就显得颇为积极：市场经济不可避免地会在一些基础领域出现严重的缺陷，提供必要的矫正措施以使其走上正轨就成为政府必要的工作。由于这种观点的盛行，使得20世纪60年代的美国肯尼迪政府几乎事事听命于当时以WalterHeller为首的经济咨询组的政策建议。这样的结果之一就是在尽管存在预算赤字的情况下，仍然通过大幅度减税计划来保持经济增长。60年代的后期，美国政府还启动了几个大型项目致力于解决贫困问题、城市化问题以及环境保护问题等。
20世纪70年代，“经济滞胀”的现象使凯恩斯主义受到质疑，包括货币主义、供给学派和理性预期学派的新保守主义经济学抬头，借此机会反对“凯恩斯主义”，主张重视供给，重视货币政策的作用，并以一条表示政府收入与税率相关关系的“拉弗曲线”理论为里根政府、老布什政府的以减税为中心内容的财政政策提供理论依据，但其实施结果不尽如人意。所以，克林顿1993年入主白宫后，承继凯恩斯国家干预主义的新凯恩斯主义得以抬头。新凯恩斯主义更加强调宏观经济学的微观基础，建立起有微观基础的新凯恩斯主义；提出新型政府——市场观，认为现代经济是一种混合经济，政府与市场是互补而非替代关系；更加重视市场机制的作用，主张政府进行“粗调”；主张财政政策的调节要深入经济运行的内部，强调增加人力资本、研究开发等具有创新性的投资，而这显然意味着政府在教育、研究经费支出方面的增加。这表明，现代财政学已非传统地仅以政府或国王日常财务收支为研究对象、为出发点、为中心进行研究的学问，而是一门研究公共经济的微观经济学。如同哈维。s·罗森所言：“财政学，也称公共部门经济学或公共经济学，以政府的收支活动及其对资源配置与收入分配的影响为研究对象。”[20]而这种公共经济，在现代市场经济社会中足以具有与私人经济分庭抗礼的力量。[21]
在此，应特别指出的是，在各学派围绕凯恩斯主义展开争论的时候，以布坎南和图洛克为代表的“公共选择学派”在财政学的一个重要领域取得了重大理论进展，他们将财政作为公共经济部门，集中研究社会的公共需要以及满足这一需要的公共物品问题，分析了决定公共物品的生产和分配过程以及生产和提供公共物品的机器——国家的组织和机构。通过投票论、政治联盟论、官僚主义论和制度选择等，布坎南等人运用经济分析的方法研究了政治制度的运行，而其中财政问题始终居于研究中心。布坎南和塔洛克在《一致同意的计算》一书中，提出了对公共部门的作用完全不同的、不那么令人乐观的观点。这本著作的主题就是关于经济和社会中多数主义政治可能带来的有害的效应。他们认为，特殊利益集团和联合体等会促使政府制定一些增进其集团利益却要由整个社会和经济来承担其成本的项目计划，结果就形成了公共部门过度扩张的强烈的倾向，伴随着转移支付水平的不断提高，税率也不断提高。因此布坎南和塔洛克建议政府要采取一系列“规则”或者是宪法来有效地限制公共部门的扩张。与积极性政府的观点不同，布坎南和塔洛克的观点是反对政府干预市场的。[22]这一学派的观点，自布坎南1986年取得诺贝尔经济学奖以后，引起了西方财政学的广泛关注。特别饶有兴趣的是，马氏和布氏关于“国家观”的一场辩论对我们了解现代市场经济社会具有代表性的国家观、财政观具有重要的意义。[23]
从上述考察和分析可以看出，现代公共财政是建立在现代市场经济条件下的财政。它由早期公共财政论下简单地对政府收支的研究转向对公共经济的研究，其分析视角的转变是由于政府职能由单纯的“守夜人”向矫正市场失灵的“调节者”的转变，是国家由权利守护性国家（单纯提供自由社会所需的对外防御和对内安全条件）向社会创造性国家（进行社会塑造、提供生存给付等）的转变。[24]它从市场（失灵）出发来界定公共部门即政府的经济活动范围和职能，并为此而提出了一系列理论和制度设计，从而大大地丰富了财政学的内容，并有力地推动了公共经济的发展及相关制度的建立。而在政治、法律领域，两次世界大战，尤其是第二次世界大战给全人类带来的深重灾难和恶果，使人民对于国家主权、对于政府的作用有着更为深刻的反省，民主宪政、人权保障观念越来越深人人心。人们认识到：政府，归根到底是由人来构成的，政府（实际上是政治家和官员）可以行善，也可能作恶，如何趋利避害，使人的尊严、自由、权利得到尊重和维护？使世界充满自由、和平与正义？这是联合国成立的目的，也是《世界人权宣言》（1948年12月10日）、《公民权利和政治权利国际公约》（1966年12月16日）、《经济、社会及文化权利国际公约》（1966年12月16日）等签署和发布的目的。对人权的尊重，从一定意义上讲就必然是对国家主权（实质是政府权力）无限性的一种挑战，再加上市场经济自由所要求的个性化发展，及经济全球化、区域经济一体化等方面的要求，财政向地方分权，财政权对外（对全球性、区域性国际组织，如WTO、欧盟；对外国政府）的让渡和调适也渐成趋势，这对国家主权的不可分割性、无限性也是一种考验。如何在财政领域切实落实人权？如何处理市场与政府的关系？如何协调人民权利和政府权力及相应的利益关系？如何处理好国际间的财权的冲突和问题？这当然是财政问题、经济问题，但同时也是外交问题、政治问题，更是财政法律、宪政所无法和不应回避的问题。宪法的民主趋向（包括“财政民主”入宪）、财政法内容的丰富、财政法制在各国的变革实践，就体现了这些方面的要求。
总之，随着政府经济职能和经济规模的扩大，民主政治、人权保障观念的增强，国际经济区域化、全球化的发展，财政职能拓展和财政思想的日臻成熟，使得财政法的内容日益丰富、复杂而有可能成为独立的法律部门，财政法学日趋成熟而成为一门独立的法律学科。因为，这时的财政法有了自己独特的调整对象——现代财政关系即公共（部门）经济关系。这是一种在现代市场经济条件下与“私人”经济关系并存、互补而又具有独特运行规律的经济关系，其所涉范围的广泛性、对社会经济政治生活的重要性、运行规则的特殊性客观上要求由独立的法律部门来调整。
就我国而言，半殖民地、半封建社会时期的财政法制很不健全。新中国成立后，由于受前苏联的影响，我国引进了高度集权的计划经济体制和与之相配套的高度统一的财政体制模式。在这一体制下，经济活动是以国家为中心来开展的，国家直接安排和控制整个经济活动，财政直接为国家的经济建设筹集和供应资金，再加上“阶级国家”的主流政治观念，使得我国在财政理论论争中逐步形成和完善了强调国家主体地位的国家分配论学说，并使之成为我国财政学的主流理论。
国家分配论是以政治国家为分析财政问题的起点的。该种理论认为：财政是一个历史的范畴，是人类社会发展到一定历史阶段，产生私有制和阶级，出现了国家后的产物；财政的目的是为了满足国家职能的需要，而这种需要，主要不是公共需要，而是统治阶级的需要，是为统治阶级的利益服务的；财政的本质是以国家为主体的分配活动。因此，在财政的定义中，国家和分配是两个缺一不可的要素，惟有国家进行的分配才是财政。而这里的国家尽管具有一定的公共管理职能，但其首先被理解为一个阶级国家，是“一个阶级压迫另一个阶级的机器”、是“剥削被压迫阶级的工具”。[25]
由于单一的计划经济体制、国家权力中心、国家主体分配论的影响，加上我国社会生活各领域普遍存在的法律虚无主义，使得计划经济体制时期我国的财政法制建设几乎是一片空白。即使是改革开放以后，所制定的财政法律也很有限，且其实质内容总体上是以国家权力为中心，以国库的充实为主要目的。而对“私人”经济的保护则显得相对不足。直至社会主义市场经济体制目标的确立、特别是党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》才正式提出“逐步建立适应社会主义市场经济的公共财政框架”，1999年全国财政经济工作会议也明确指出：要“转变财政职能，优化支出结构，初步建立公共财政基本框架”。这是我国经过几十年探索最终确定的财政改革之路。它是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求，也为我们建立和健全适应社会主义市场经济发展需要的财政法律指明了方向。相信随着我国经济体制、政治体制等的改革的深入，随着《宪法》“国家尊重和保障人权”的规定的落实，随着我国民主政治与和谐社会的构建，我国财政法一定能够逐步成为一个独立的法律部门，财政法学也一定能够成为一门独立的法律科学。
四、结论
综上所述，传统财政法，无论是奴隶社会、封建社会，还是社会主义计划经济时期的财政法，都是在商品经济薄弱、国家权力不容置疑、在“公权力”主导下的财政法，而现代财政法是在市场经济发达、个人人权和权利受到特别保护（相应政府活动范围及权力受到约束）、社会公共需要和社会福利增进受到特别强调的基础上的财政法。换言之，传统财政法是以国家需要、政府中心为视点的权力法，或称权力关系法（牺牲法），它要么诸法合一、公私不分，要么依附和从属于权力关系十分明显的行政法，因而不能成为独立的法律部门和独立的法律学科。而现代财政法是以公共需要、以市场为中心（即个人中心）的权利法，或称公法上的“债权债务法”（契约法），笔者则更倾向认为是一种公法上的特别信托法。[26]现代公共财政亦即公共（部门）经济的产生及其存在的目的，归根结底是建立在市场（私人经济）基础之上，并最终为市场、为个人服务的。市场规律内在地要求交易主体地位平等、私人财产权神圣和受到保护、交易的自愿、有偿和公平，由此决定了以市场经济社会为基础建立起来的现代国家财政，只能是尊重和保护个人利益、努力促进全社会福利的公共财政、民主财政、法治财政及在一定意义和程度上的“交换财政”，而与传统财政（权力财政、牺牲财政）有别，进而要求现代财政法必然具备与传统财政法不同的内容。而这些变化，是同人们对混合经济社会基础之上的国家职能的认识，对人权的认识，对个人财产自由的切实保障分不开的，是同民主、宪政、法治等观念的深入人心分不开的。而这些观念的形成和发展，为现代公共财政内容的丰富、为财政法（学）成为独立的法律部门和法律学科奠定了可能。
[1]据荷马史诗记载，古希腊一个女奴隶等于四条公牛，一个铜制的三角鼎等于二十条公牛。奴隶还不如物品的现象十分明显。（参见鲁友章、李宗正主编：《学说史》上册，人民出版社1993年8月版，第6页）。而古希腊学者色诺芬认为：“对于奴隶来说，适用于训练野兽的办法也同样是训练他们驯顺的很有效的办法。”参见氏著：《经济论》中，“经济论，雅典的收入”，商务印书馆1961年版，第44页。
[2]事实上，这时的基本上是民刑不分、诸法合一的；而在欧洲大陆，“私法”、“公法”的划分也尚未出现，独立的、自成体系的行政法更不存在。即使有，笔者认为也只不过是以命令与服从为特征的带有极大暴力倾向的传统行政法。
[3]自从人类社会进入奴隶制以后，一些思想家和家从治理国家和管理财政的实践中形成了朴素的理财思想。在中国春秋战国时期的《国语·齐语》中，管仲提出了“相地而衰征，则民不移”的财政政策，主张按土地好坏征收差额赋税，以鼓励农民的生产积极性，防止农民相率逃亡。此外，他还提出了轻税、食盐专卖、铁矿合营等等财政措施。商鞅在秦国变法时，提出“为田开阡陌封疆，而赋税平”、“改帝王之制，除井田，民得买卖”的主张。即摧毁旧封建主的土地世袭占有制，允许土地自由买卖，并按田亩征收赋税。唐朝的刘晏、宋朝的王安石等，都有过一定的理财的论述。在古希腊，色诺芬在《雅典的收入》一书中，论述了财政、赋税方面的概念；在柏拉图和亚里士多德的著作中，也有过关于财产与收益之间应以何者为课税标准，以及强制征税的公平原则之类的论述。在古罗马，有关于罗马税制以及讨论赋税负担的著作。但是，不论在古代中国，还是在古希腊或古罗马，都还没有形成完整系统的财政学的理论体系。
[4]公民法治国家，按照德国学者的观点，是指19世纪自由宪政主义的法治国家，相对于社会法治国家而言，又称为“自由法治国家”。在公民法治国家中，国家行政应当限于维护外部安全和秩序，而不能采取社会塑造和生存照顾的方式，因此又被称为“权利守护国家”，即国家的任务是保障“公民社会”自由和塑造的条件——这意味着国家职能限于基础设施提供和强调私人自治。由于国家活动的重点是保障公民的自由，所以现在人们将其称为“自由法治国家”或“公民法治国家”。只有在公民法治国家取代了集权国家之后，独立的、自成系统的行政法才得以发展。（参见（德）汉斯·J．沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著《行政法》（第一卷），商务印书馆2002年8月第1版，第2页、第76页）。而财政法，依笔者愚见起初是依附于行政法并作为其主要成分而存在的。
[5]垄断是市场竞争的必然结果。当厂商经过竞争达到一定规模对价格、产量实行控制且所定价格大于边际成本时，便形成垄断。垄断一般是指卖方垄断，但也可能存在买方垄断。垄断包括独占、寡头垄断、卡特尔等。而1911年美国政府将几乎完全垄断美国石油行业的洛克菲勒标准石油公司强行拆分为34家公司，就说明政府在反垄断方面的职能和作用。
[6]公共物品与私人物品相对，是指用来满足社会公共需要的商品和服务的总称。它通常由国家机关和政府部门——公共部门提供。萨缪尔森指出“公共物品是这样一些产品，不论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分开地散布到整个社区里；相比之下，私人物品是这样一些物品。它们能分割开并可分别地提供给不同的个人，也不带给他人外部的收益或成本。公共物品的有效率的供给通常需要政府行动，而私人物品则可以通过市场有效率地加以分配。”（见（美）萨缪尔森：《经济学》（上册），北京华夏出版社1996年版，第571页）。非排他性和非竞争性是公共物品最显著的特征，另外，外部效应和效用的不可分割性也是公共物品的重要特征。同时具备非排他性和非竞争性两个特征的物品是“纯公共物品”，而兼有公共物品与私人物品特征的物品，称为“混合物品”或“准公共物品”。
[7]外部效应是指个人或某一厂商从事某项经济活动对其他人带来利益或损失的现象，也即指在市场活动中没有得到补偿的额外成本和额外收益。包括正的外部效应、负的外部效应。完全竞争的市场要求成本和效益内在化，产品生产者要负担全部成本，同时全部收益归生产者所有。而在正的外部性中，生产者的成本大于收益，利益外溢，得不到应有的效益补偿；在负的外部性中，生产者的成本小于收益，受损者得不到损失补偿，因而市场竞争不可能形成理想的效率配置。外部效应最典型的例子是“公共物品”。
[8]这一时期，随着资产阶级政治经济学的形成和发展，财政学作为政治经济学的一个分支逐步形成和发展起来。在17和18世纪，重商学派讨论了关税、消费税的课征；德国官房学派讨论了财产税以及财政收入、财政支出和财政管理；法国的重农学派代表人物弗朗斯瓦·魁奈提出只有土地提供纯生产，主张征收土地纯生产的单一税。资产阶级古典学派政治经济学的奠基人威廉·配第，在他的主要著作《赋税论》和《政治算术》中，把对资本主义经济的研究，从流通领域深入到生产领域，从经济生活的内部联系来分析财政租税问题。亚当·斯密在他的代表作《国民财富的性质和原因的研究》中，比较系统地论述了劳动创造价值的理论，认识到资本和劳动的对立，把地租、利润、租税、公债等作为劳动价值的转化形态。他还探讨了财政和经济的内在联系，系统地阐发了财政理论，从而创立了财政学（恩格斯曾指出：“他在1776年发表了自己关于国民财富的本质和成因的著作，从而创立了财政学。”见《马克思、恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第675页）。继亚当·斯密之后，大卫·李嘉图也对资产阶级古典派经济学和财政租税理论作出了重要贡献。
[9]著名经济学家萨缪尔森在其1976年出版的《经济学》第10版中，对20世纪30年代的财政学曾有如是评论：“40年以前的经济学教科书中关于财政学的一章读起来还像是亚当·斯密时代写出的，从1776年到1929年没有什么看得出来的进步”。此说明在自由资本主义时期的财政学是建立在亚当·斯密的经济观和国家观基础之上的。
[10]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），商务印书馆1974年版，第284页。
[11]美国1902年的政府支出仅为GDP的7．7％，1929年为9．9％，显然在整个社会经济资源的占比上政府收支微不足道，对整个市场的影响也就相对较小。
[12]这一情形可从以下事实得到佐证：1789年法兰西革命后，欧洲各国即陆续产生了一种立宪运动，自1800年到1880年，各国制定或修改的宪法总计不下300种。欧洲各国，除俄国外无一国不有一种宪法；除英国和匈牙利外，无一不是成文宪法。但此一时期的宪法，多半仍由君主颁给，或君主与人民协议，纯粹人民制定的宪法，除瑞士外，尚少其例。当时，法国大革命期间“民主政治”的失败，给人们造成的阴影很深，所以，即使是革新分子，也只注意对君主权力的限制，而没有想到以共和政体代替君主政体。如1851—1918年的普鲁士旧宪法便建筑在主权属于君主这一原则之上。直到1918年第一次世界大战结束后，各国的新宪法才相继容纳民主主义，订定制定宪法的特别程序（特别制宪团体、特别通过程序等）、确立宪法高于普通法的效力，并仿美国宪法例（违宪审查）予以保障。对于与财政密切相关的国家——这一有政治组织的社会（其要素有三，即人民、土地和主权），对于其主权（sovereignty，源自拉丁文superanus，含最高或较高之意，此指国家的最高权力）的解释，由16世纪法国人博丹（Bodin）于其政治学著作《共和六书》中创立。在该书中，他认为：主权为国家的要素；凡属国家，必有一种中心机关，对于全国人民享有一种最高权力。按他的意思，这种最高权力的特质，即在其不受任何人为的法律的限制，而只受上帝的法律或的法律的限制。博丹的观点，实际上是对欧洲中世纪社会中国王（世俗君主）对教会（神权）权力、对城市及其基尔特（guilds，职业团体）自主权斗争取得胜利事实的描述和理论解说，而使国王的威权有所凭借。博丹之后，格劳秀斯（Grotius）、霍布斯（Hobbes）、洛克（Locke）、卢梭（Rousseau）等也相继讨论了主权问题，虽然他们观点各不相同，有强调主权在君者、有强调主权在民者，但他们都以拥护国家独立，使其权力内、外两不受限制为目的。这样，到19世纪几乎形成定论，即主权有两大特性：一是主权的无限制性；二是主权的不可分割性。19世纪德意志国家主义派的巨子黑格尔（Hegel）与特赖奇克（Treitschke）等认为：私人以及私人团体，对于国家，不能享有任何对抗的权利，国家为保持自己的生存与增进自己的实力起见，可以牺牲私人的任何利益或目的。黑格尔认为，一个人最高的义务，不在于发展他的个性，而在于完成他对于国家的义务；因此，任何反对国家的行为都不是合理的行为。此后，19世纪认为国家权力不应受“人权”的限制的普鲁士学者，大半是受了黑格尔思想的影响。而特赖奇克的观点，比黑格尔有过之而无不及。他认为，国家行使权力的时候，即在道义上讲，也可不顾私人的任何目的或利益；国家的权力只有事实的限制，换言之，国家对于人民，事实上能够支配他们到什么程度，就可以支配他们到什么程度。在这些极端国家主义者眼里，国家的目的，高于一切私人的目的；国家的最高义务，就在巩固他自己的实力。至于私人对于国家的对抗权，与对国家权力应有的限制等问题，在他们的理论中是几乎没有位置的。这些观点，发展到20世纪三、四十年代，便成了法西斯主义的理论基石（以上内容请参见王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年12月版，第21页、第31页）。如纳粹内务部高级官员威廉·斯图卡特和汉斯·格洛布克即认为：“国家社会主义不承认有一个脱离社会的单独的个人领域，处处煞费苦心地戒备着来自国家的任何干预……个人日常生活中的每一项活动，仅当有利于社会时才具有意义和价值。”参见（美）哈维·S·罗森（Harvey s．Rosen）著：《财政学》（第六版），中国人民大学出版社2003年7月版，第5页。
[13]大致而言，17世纪至20世纪中叶二次世界大战结束，欧洲社会的政治处于由君主立宪向议会民主制过渡的阶段，国家——社会的双元结构产生，人民逐步成为国家的主人。但此一时期，欧洲的行政处于警察国行政和公民法治国行政的阶段，在这些阶段中，警察国行政（以拿破仑时期的法国为代表）是不断强化统一的、专业的、层级分明的集权行政的，而公民法治国行政虽然总的方向是以限制君主绝对权力为目标的宪政行政，但是这时的法治国观念是着眼于形式合法性和法律保护而忽视法律的内容的形式意义上的法治国，因此，人民的利益依然容易被忽视、甚至受到伤害。突出体现为两次世界大战期间，国家可以凭借行政权力直接侵害私人经济。其结果是这一时期行政法的体系十分庞大，财政法只是其中的极小部分而已。而此时德国行政法的延续性表现出极强的生命力，即如德国著名行政法学家奥托·迈耶在评价。1919年德国《基本法》制定时所言：“宪法消逝，行政法长存”，这正是对公民法治国家时期德国行政法现状的客观描述。参见奥托·迈耶著《行政法》，1924年第3版前言。转引自（德）汉斯·J．沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著《行政法》（第一卷），商务印书馆2002年8月第1版，第80页、第86页。
[14]尽管此一期间在德国以1919年德国《基本法》特别是《税收通则》制定为契机，德国法学家阿尔巴特·亨塞尔主张税收债务关系说的观点与主张税收权力关系说的观点进行了论争；并在一定程度上获胜，但总体说来国家权力主导下的财政仍然是主流。即在德国，虽然其《税收通则》规定纳税义务不依课税处分而成立，而以满足税法规定的课税要素而成立，但其规定的“经济观察法”的课税，却仍然反映着政府权力主导、财政国库主义的要求。
[15]社会法治国家是建立在混合经济基础之上的现代法治国家，与公民法治国家相对。社会法治国家与公民法治国家的异同在于它“（1）不仅象公民法治国家那样将国家机关及其成员、公民置于实在的客观法律的约束之下，（2）公民权利的设定由实质的人民代表立法机关保留并通过司法监督予以保障，而且（3）将形成和维护实质的法治状态作为国家的理性和目的，（4）不是将自己限于维持各种社会力量自由角斗的法律界限，（5）而是以特定的眼光塑造社会。”在社会法治国家里，不仅如公民法治国家一样实行形式法治（法治优先、法律保留），而且必定是实行分权或职能分工的法治国家（执行权与立法权分离、司法权实行个人独立和实质独立）、是追求实质法治（正义）的国家、是塑造性法治国家（即社会和睦、个人和集体的自助、社会救济、公共服务与信息提供、总体经济平衡、持续发展照顾即环境保护等，都应当通过国家经由制度、体制、机制的建设加以提供）。因此，社会法治国家“是将公民法治国家的稳定性和社会法治国家的动态性统一起来的一种努力。社会保护和生存照顾应当采用法治国家的形式，并且以实现社会正义为目标，法律是将社会标准具体化的媒介。”参见（德）汉斯·J．沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著《行政法》（第一卷），商务印书馆2002年8月第1版，第138页以下。
[16]现代市场经济，笔者认为，首先是指垄断资本主义经济。此外，现在中国所实行的社会主义市场经济也是其表现形式之一。现代市场经济是公共经济和私人经济共同构成的一种混合经济模式，在此模式下，政府部门不仅为经济运行提供外部环境制度条件，而且较多地直接介入私人经济生活。
[17]福利经济学是西方经济学家从福利观点或最大化原则出发，研究各种经济状况的社会合意性的经济理论的一个分支学科。英国人庇古是资产阶级福利经济学体系的创立者，他于1920年出版的《福利经济学》一书被视为福利经济学产生的标志。他把福利经济学的研究对象规定为对增进世界或一个国家经济福利的研究。庇古认为福利是对享受或满足的心理反应，福利有社会福利和经济福利之分，社会福利中只有能够用货币衡量的部分才是经济福利。庇古根据边际效用基数论提出两个基本的福利命题：国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大；国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。他认为，经济福利在相当大的程度上取决于国民收入的数量和国民收入在社会成员之间的分配情况。因此，要增加经济福利，在生产方面必须增大国民收入总量，在分配方面必须消除国民收入分配的不均等。福利经济学的基础是边沁的“功利主义原则”。边沁认为人生的目的都是为了使自己获得最大幸福，增加幸福总量。幸福总量可以，伦理就是对幸福总量的计算。边沁把资产阶级利益说成是社会的普遍利益，把资产阶级趋利避害的伦理原则说成是所有人的功利原则，把“最大多数人的最大幸福”标榜为功利主义的最高目标（参见边沁：《政府片论》、《道德与立法原理》等）。帕累托的“最优状态”概念和马歇尔的“消费者剩余”概念是福利经济学的重要分析工具。帕累托最优状态是指这样一种状态，在此状态下任何改变都不可能使任何一个人的境况变得更好而不使另一人的境况变坏。按照这一规定，一项改变如果使每个人的福利都增进了，或者一些人福利增进而其他的人福利不减少，这种改变就有利；如果使每个人的福利都减少了，或者一些人福利增加而另一些人福利减少，这种改变就不利。马歇尔从消费者剩余概念推导出政策结论：政府对收益递减的商品征税，得到的税额将大于失去的消费者剩余，用其中部分税额补贴收益递增的商品，得到的消费者剩余将大于所支付的补贴。从而有利于增进整个社会的福利。总之，福利经济学的主要特点是：以一定的价值判断为出发点，也就是根据已确定的社会目标，建立理论体系；以边际效用基数论或边际效用序数论为基础，建立福利概念；以社会目标和福利理论为依据，制定经济政策方案。福利经济学的最重要的优点在于它提供了一个评价公共政策的系统框架，每当一项政府活动被提出时，福利经济学就要求回答下列三个重要问题：它能产生合意的分配结果吗？它能提高效率吗？它能以合理的成本完成吗？如果答案是否定的，那就让市场自发地发挥作用。从而为政府决策过程提供了一个宝贵的制度结构。
[18]20世纪30年代西方经济危机的爆发，催生了以宏观经济为主要特色的凯恩斯主义，财政学由此而在经济学中占有显赫地位。凯恩斯认为，发生经济危机的原因主要是有效需求不足，解决之道是抛弃政府只能当“守夜人”的教条，认为财政支出可以直接形成社会有效需求，弥补私人部门需求的不足，使市场经济达到充分就业。凯恩斯首次系统论证了财政赤字的经济合理性，冲击了古典的“量人为出”原则；在税收方面，超越了古典经济学派仅就增加收入和税负转嫁问题研究收入的局限，着重研究税收调节分配、变动私人部门有效需求，从而调节经济运行的作用，并拟定了一套以直接税为主、以累进税率为特征的税收体系；关于财政支出，他在卡恩的“乘数理论”基础上，论证了政府投资具有倍数扩张社会总需求的作用。由于凯恩斯主义强调财政的作用，故被称为“财政学派”。凯恩斯主义经萨缪尔森等的发展，形成了新古典综合学派，在二战之后长期处于统治地位，这使得财政学有了很大的发展。来源：陈共主编：《财政学》（第四版），中国人民大学出版社2004年3月版，第8页。
[19]刘玲玲、冯健身著：《中国公共财政》，经济出版社1999年版，第59页。
[20]（美）哈维·S·罗森（Harvey s．Rosen）著：《财政学》（第六版），中国人民大学出版社2003年7月版，第14页。
[21]如标榜自由主义的美国，其政府支出（包括州、地方和联邦政府支出）占国内总产值（GDP）的比重在1929年仅为9．9％，而1940年为18．4％，1950年为21．3％，1960年为22．7％，1970年为27．5％，1980年为29．1％，1990年为30．6％，1999年为28．3％。几乎呈现稳步增长之势，其中1944年曾高达52．3％，1985年为39．5％。绝对值由1929年的100亿美元增至1999年的26190亿美元，增加了260多倍，扣除通货膨胀因素也增长约23倍；1999年人均实际政府支出为1929年的10倍。现在美国几乎有1/3的GDP归属于公共部门。而其他西方国家政府支出占GDP的总值（1998年统计数）澳大利亚为32．9％，日本为36．9％，英国为40．2％，加拿大为42．1％，德国为46．9％，法国和瑞典更分别高达54．3％和60．8％。显见公共经济日益成为一种巨大的经济力量。详细情况参见：（美）哈维·S·罗森（Harvey s．Rosen）著：《财政学》（第六版），中国人民大学出版社2003年7月版，第10页。
[22]更详细地说，布坎南认为公共支出增长是官僚谋求政府预算最大化的结果；多数裁定规则使公共决策中存在“财政剥削”，单一税率（统一税率）最优，财政竞争会带来高效率。公共选择学派批评了主流经济学将经济市场和政治市场割裂的研究方法，认为人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，一个是政治市场；在经济市场和政治市场活动的是同一个人，没有理由认为一个人在经济市场是自利的，而在政治市场是利他的，政治市场和经济市场的“善恶二元论”是无法成立的。他们主张：尽管经济市场中的主体标签是消费者和厂商，而政治市场中的主体标签是政治家、政客、选民和利益集团，但他们的行为目标并无差别，区别在于，在经济市场交易的是私人物品，而在政治市场交易的是公共物品；前者的最大化目标表现为效用和利润的最大化，后者的最大化目标表现为公共物品利益和政治支持的最大化。在公共选择理论家眼中，政府不过是个无意识、无偏好的“稻草人”，公共行为和公共目标在很大程度上受政治家和官员的动机支配。由于民主制度下，没有一种选择机制可以称得上是最优选择机制，直接民主面临高成本，而间接民主面临机会主义，对此，公共选择学派提供了两种改革思路：一是市场化改革，二是宪法制度改革。他们所提供的救治政治市场失灵的两条思路，是将经济市场的运行规则、将经济市场的竞争机制引入政治市场，来提高后者的效率。主要包括三方面的内容：（1）明确界定公共物品的产权；（2）在公共部门内部和部门之间引入竞争机制，重构官员的激励机制，按照市场规则来组织公共物品的生产和供给；（3）重新设计公共物品的偏好显示机制，使投票人尽可能真实的显示其偏好。因此，公共选择学派的所谓宪法改革，是指通过重新确立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加宪法约束，通过改革决策规则来改善政治。
[23]1998年马斯格雷夫与布坎南的一次会面成就了一场盛会，这场在慕尼黑召开的讨论会持续了一个星期，两位大师就其“国家观”展开了一场精彩绝伦的辩论。随着辩论的不断发展，在接近尾声时，读者已经可以逐渐得出一个清晰的轮廓，领会了他们在面对面讨论中展现出来的关于国家职能的差异。这一系列辩论，包括一些和与会者的讨论等被汇编成册，出版为一本极富魅力的著作：《公共财政与公共选择：两种对立的国家观》（麻省理工学院出版社1999年版；中国财政经济出版社2000年中文版，娄承曜译）。
[24]权利守护性国家是指公民（自由）法治国家，社会创造性国家是指社会法治国家。
[25]列宁：《国家与革命》，载于《列宁选集》第三卷（上）人民出版社1972年10月第2版，第239、第180页。
[26]参见拙文《从国家预算的特质论我国（预算法）的修订目的和原则》，载于《中国法学》2005年第1期，第75页以下。而早在1829年，美国政治家亨利·克莱（Henry Clay）就曾指出：“政府是一个信托机构，政府官员则是受托人；信托机构和受托人都是为了人民的利益而设立的。”从而把政府看作是个人为了更好地实现其个人目标而人为创立的东西。参见：（美）哈维．S．罗森（Harvey s．Rosen）著：《财政学》（第六版），中国人民大学出版社2（XB年7月版，第5页。
