气候变化背景下的中国可再生能源法制

      三、气候变化与现行中国可再生能源法制内容的完善
      尽管在全球应对气候变化潮流的冲击与中国国内应对能源与环境问题的双重压力下，我国《可再生能源法》及其配套政策的制定取得了可观的成绩，但也应当看到，中国现行可再生能源法律与政策还不能完全适应可再生能源的重要战略地位和可再生能源产业发展的需要。一是现行《可再生能源法》以及其他有关可再生能源的政策，均没有开宗明义地提出开发利用可再生能源的目标之一是应对气候变化；二是《可再生能源法》及相关配套政策在实施中暴露出许多问题，已经不适应可再生能源产业发展的需要。为此，全国人大常委会于2009 年12 月26 日通过了《关于修改〈中华人民共和国可再生能源法〉的决定》。此次修改涉及7 个条文，虽然不是大修，但也不能谓之小修，因为其涉及《可再生能源法》一些重要制度的完善。根据全球共同面临的气候变化的现实、中国温室气体减排的国际压力以及中国节能减排的内生需求，我们不仅需要对《可再生能源法》进行个别条款的修正，将来恐怕还需要对《可再生能源法》进行全面的修改，以改变中国能源结构、大幅增加可再生能源在能源消费中的比例。
      （一）关于立法目标
      不论是欧盟，还是美国等国家，均在有关可再生能源的法律中明确规定，开发利用可再生能源的目标除了保障能源安全、保护环境外，还要积极应对气候变化。中国实际上已经通过立法和制定政策鼓励大力发展可再生能源，并且也在2007 年6 月4 日中国国家发展改革委发布的《中国应对气候变化国家方案》和2009 年8 月27 日全国人大常委会《关于积极应对气候变化的决议》中明确了中国应对气候变化的主要措施之一就是大力发展水电、风电、太阳能、生物质能等可再生能源。如果说我们在2005 年出台《可再生能源法》时，应对气候变化的目标还不紧迫的话，现在应当已经非常迫切了。在《可再生能源法》中开宗明义地将应对气候变化作为开发利用可再生能源的目标，有两个好处：一是向国际社会表明中国应对气候变化的明确态度以及中国应对气候变化的实际行动；二是提高中国发展可再生能源的战略层次，也就是说，发展可再生能源不仅关系中国的能源安全和环境保护，而且关系到全人类的未来，从而提高全社会对发展可再生能源意义的认识。此次修改没有将“应对气候变化”作为可再生能源的立法目标进行原则宣示，不能不说是一种缺憾。
      （二）关于可再生能源规划
      《可再生能源法》将国务院和地方政府制定可再生能源开发利用规划作为实现可再生能源总量目标的保障性措施，但是可再生能源开发利用规划在实施中逐步暴露出一些问题，如“规划缺乏足够的资源评价基础，规划目标缺乏科学预见性，国家和地方规划间缺乏相互衔接，使可再生能源的发电规划同电网规划不同步、不协调的问题日益突出”。[21]这导致可再生能源电力因为电网负荷有限、距离长远等难以并网等。对此，需要通过修改法律或者制定政策对现行制度加以完善，如增强规划的科学性，防止规划目标过高或者过低[22]；促进国家规划和地方规划的衔接，防止地方规划脱离国家规划，使国家规划虚置；加强电网建设，使电网规模与可再生能源发展规模相适应，防止可再生能源因电网缺陷而出力受限、电量损失。为此，新修改的《可再生能源法》将现行法第八条第一款修改为：“国务院能源主管部门会同国务院有关部门，根据全国可再生能源开发利用中长期总量目标和可再生能源技术发展状况，编制全国可再生能源开发利用规划，报国务院批准后实施。”将第二款改为第三款，内容为：“省、自治区、直辖市人民政府管理能源工作的部门会同本级人民政府有关部门，依据全国可再生能源开发利用规划和本行政区域可再生能源开发利用中长期目标，编制本行政区域可再生能源开发利用规划，经本级人民政府批准后，报国务院能源主管部门和国家电力监管机构备案，并组织实施。”
      （三）关于可再生能源发电配额与全额收购
      现行《可再生能源法》第十四条明确规定了电网企业对可再生能源的全额收购义务，但是全额收购制度并没有得到很好的实施。其原因有执行方面的，也有立法方面的。立法方面的问题主要表现为对全额收购规定不全面、不具体，如《可再生能源法》第十四规定电网企业有义务“全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务”，但并没有明确规定电网企业对电网与可再生能源发电项目的接入系统建设的责任和义务，由此，电网企业既没有义务建设与可再生能源发电相配套的电网和接入系统，也没有义务对电网未覆盖地区的上网电量进行收购。由于对电网企业应当负有的电网建设的责任义务规定不明确，造成可再生能源发电不能正常上网、电量损失的问题。因而，修改《可再生能源法》，明确电网企业电网建设、接入系统建设的责任和义务成为当务之急。另外，《可再生能源法》虽然鼓励可再生能源发电，但是对可再生能源发电量占全部发电量的比重亦即发达国家所称的“配额”指标没有规定，也客观上影响了可再生能源发电与收购的积极性。为此，新修改的《可再生能源法》作出三个重要修改。第一，实行可再生能源发电配额制度，明确规定：“国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重。”第二，实行可再生能源发电全额保障性收购制度，规定：“国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法，并由国务院能源主管部门会同国家电力监管机构在年度中督促落实。”“电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。”第三，设置电网企业电网建设和服务义务，规定：“电网企业应当加强电网建设，扩大可再生能源电力配置范围，发展和应用智能电网、储能等技术，完善电网运行管理，提高吸纳可再生能源电力的能力，为可再生能源发电提供上网服务。”
      （四）关于经济刺激
      《可再生能源法》通过可再生能源发电费用分摊和附加收入调配等解决电网企业收购可再生能源电量所发生的高于按照常规能源发电上网电价的差额、为收购可再生能源电量而支持的合理的接网费用和其他合理的相关费用。对于如何具体操作，《可再生能源法》并没有明确规定。国家发改委发布的《可再生能源上网电价及费用分摊管理试行办法》和《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》中，对此作出了具体规定。当前可再生能源电价附加通过电网企业网间结算方式调配，但是这种结算方式也存在一些问题：一是可再生能源附加计为电网企业收入，所缴纳增值税和所得税等要占全部附加资金的三分之一；二是资金调配周期长，补贴资金不能及时到位，电力企业资金压力较大。为此，全国人大常委会建议将电价附加改为基金方式征收和调配，并把现行《可再生能源法》规定征收的电价附加和国家财政专项资金合并为政府基金性质的国家可再生能源发展基金，根据可再生能源电量交易的情况由基金进行直接补贴，实现可再生能源电价附加资金专款作用，提高资金的调配效率。24 为此，新修改的《可再生能源法》将现行法第二十条修改为：“电网企业依照本法第十九条规定确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿。”将现行法第二十二条修改为：“国家投资或者补贴建设的公共可再生能源独立电力系统的销售电价，执行同一地区分类销售电价，其合理的运行和管理费用超出销售电价的部分，依照本法第二十条的规定补偿。”将现行法第二十四条修改为：“国家财政设立可再生能源发展基金，资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。可再生能源发展基金用于补偿本法第二十条、第二十二条规定的差额费用，并用于支持以下事项：（1）可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程；（2）农村、牧区的可再生能源利用项目；（3）偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设；（4）可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设；（5）促进可再生能源开发利用设备的本地化生产。本法第二十一条规定的接网费用以及其他相关费用，电网企业不能通过销售电价回收的，可以申请可再生能源发展基金补助。”另外，国家也需要制定有关促进可再生能源发展的税收政策，以进一步通过经济刺激推动可再生能源的开发利用，加强应对气候变化的能力。
      四、气候变化与中国可再生能源法制体系的完善
      中国可再生能源法律与政策在短短四年多的时间里为中国可再生能源开发利用提供了最基本的制度保障，可再生能源发展取得了良好成绩，但是毫无疑问，作为应对气候变化的最主要措施之一，可再生能源的发展在未来具有巨大的发展空间，现有可再生能源法律与政策很难满足可再生能源未来发展的需要。客观地说，我国可再生能源法制还处于成长期，不仅现行的可再生能源法律与政策需要逐步完善，未来还要制定更多的法律与政策，以对一些立法空白加以填补，使可再生能源的法制形成完整的体系。
      第一，平衡各类不同技术类型的法律与政策。目前中国有关风电的政策比较系统和丰富，但是有关太阳能光伏发电、生物液体燃料、潮汐、地热、水电等的政策相对滞后，一些基本的技术规范与标准、经济激励措施等都不到位，造成可再生能源发展不平衡。因而加强和平衡不同技术类型的可再生能源法律与政策应当受到重视。
      第二，分门别类立法。美国等发达国家不仅有综合性的新能源与可再生能源法律与政策，还针对风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能等分门别类地制定法律和政策，而且针对不同技术种类制定专门的技术研究、示范与推广法。我国也应当借鉴发达国家的经验，在综合性立法到位的基础上，再分门别类地、有针对性地制定专门的法律，如《太阳能法》、《风能法》《生物质能法》等。
      第三，加强地方可再生能源立法。由于各地资源情况、经济和技术发展水平、气候条件等存在差异，发展可再生能源需要因地制宜。目前我国有部分省市制定了有关地方性法规，如湖南省、黑龙江省、山东省、四川省等少数几个省制定了本省的《农村可再生能源条例》，大部分可再生能源资源大省并没有制定有关的地方性法规；已经制定了有关的地方性法规的省，也将开发利用可再生能源局限于解决农村用能问题，没有将可再生能源的开发利用置于与其承载的任务相匹配的位置。为此，各地应当根据《可再生能源法》的精神和原则规定，制定适合本地区的可再生能源发展的地方性法规，以弥补《可再生能源法》及其全国性配套政策的不足。
      第四，其他相关法律与政策的修改也应当考虑可再生能源开发利用带来的新问题，以加强相关法律和政策与《可再生能源法》的协调性。虽然我国近两年颁布或者修改的法律如《循环经济促进法》、《节约能源法》注意到新能源与可再生能源的利用，并在内容上作了规定，但是大部分法律和政策并未考虑这一问题。随着可再生能源规模化应用，以后由可再生能源开发利用带来的法律问题会涉及土地、城市规划、行政管理等行政立法，财政、税收、产业与竞争、金融等经济立法，财产所有权、知识产权等民事立法。因此，在我国其他法律领域，也需要在新法的制定与现行法的修改过程中充分考虑可再生能源开发利用产生的法律问题。
 
 
 
注释:
  [1]David Hunter, James Salzman & Durwood Zaelke's：International Environmental Law and Policy, Third Edition, Foundation Press, 2007,p650.
  [2]Michael B. Gerrard ,Editor, Global Climate Change and U.S. Law, American Bar Association Section of Environment ,Energy and Resources,2007.p15.
  [3]毛泽东在湖北、安徽等地视察沼气利用技术时指出“沼气又能点灯，又能做饭, 又能作肥料, 要大力发展”，“要好好推广”。国家经贸委可再生能源发展经济激励政策研究组：《中国可再生能源发展经济激励政策研究》，中国环境科学出版社1998 年版，第1 页。
  [4]、[5]叶荣泗、吴钟湖主编：《中国能源法律体系研究》，中国电力出版社2006 年版，第234 页。
  [6]、[7]《可再生能源法》从列入立法规划到最终通过，全程只用了18 个月的时间，许多人认为这“表明国家立法机关、有关部门在对这部法律认识上的高度一致，这种一致性也充分反映了全国人民对发展清洁可再生能源和走可持续发展道路的强烈愿望”。李俊峰、王仲颖主编：《中华人民共和国可再生能源法解读》，化学工业出版社2005 年版，序言二。
  [8]Scott Barrett, Climate treaties and the imperative of enforcement, Oxford Review of Economic Policy, Volume 24,Number2,2008,pp.239-258.
  [9]尚未颁布的规章主要包括：水电适用《可再生能源法》的规定、农村地区可再生能源财政支持政策、财政贴息和税收优惠政策。
  [10]《节约能源法》第七条第三款规定：“国家鼓励、支持开发和利用新能源、可再生能源。”
  [11]《循环经济促进法》第二十三条规定：“建筑设计、建设、施工等单位应当按照国家有关规定和标准，对其设计、建设、施工的建筑物及构筑物采用节能、节水、节地、节材的技术工艺和小型、轻型、再生产品。有条件的地区，应当充分利用太阳能、地热能、风能等可再生能源。”该法第三十二条规定：“企业应当采用先进或者适用的回收技术、工艺和设备，对生产过程中产生的余热、余压等进行综合利用。建设利用余热、余压、煤层气以及煤矸石、煤泥、垃圾等低热值燃料的并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案。电网企业应当按照国家规定，与综合利用资源发电的企业签订并网协议，提供上网服务，并全额收购并网发电项目的上网电量。”
  [12]《中国应对气候变化国家方案》提出“通过大力发展可再生能源,积极推进核电建设，加快煤层气开发利用等措施,优化能源消费结构。到2010 年，力争使可再生能源开发利用总量（包括大水电）在一次能源供应结构中的比重提高到10%左右”。全国人大常委会《关于积极应对气候变化的决议》又明确提出“改善能源生产和消费结构，鼓励和支持使用洁净煤技术，积极科学地发展水电、风电、太阳能、生物质能等可再生能源”。
  [13]中国国家主席胡锦涛于2009 年9 月22 日在美国纽约的“联合国气候变化峰会开幕式上”发表题为《携手应对气候变化挑战》的重要讲话，承诺将“大力发展可再生能源和核能，争取到2020 年非化石能源占一次能源消费比重达到15％左右”作为中国应对气候变化的强有力的措施之一。
  [14]、[15]、[19]参见李俊峰、王仲颖主编：《中华人民共和国可再生能源法解读》，化学工业出版社2005 年版，第16-38页，第20 页，第16-38 页。
  [16]《可再生能源法》第七条规定：“国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予公布。国务院能源主管部门根据前款规定的总量目标和省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并予公布。”该法第八条规定：“国务院能源主管部门根据全国可再生能源开发利用中长期总量目标，会同国务院有关部门，编制全国可再生能源开发利用规划，报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市人民政府管理能源工作的部门根据本行政区域可再生能源开发利用中长期目标，合同本级人民政府有关部门编制本行政区域可再生能源开发利用规划，报本级人民政府批准后实施。”
  [17]德国《可再生能源优先法》明确规定：“电网运营商有义务将可再生能源电力纳入其营运网，优先购买其提供的全部电量。”1998 年的《德国电力输送法》也明确规定：“电网运营商有义务接纳在其供电网范围内生产出来的可再生能源电力，并对所输送的电力给予偿付。地理位置不在电网运营商供电区域的可再生能源电厂，距离该电厂最近的电网运营商有接纳的义务。”1998 年西班牙《关于可再生能源、垃圾或生物质能发电的皇家法令》（六）规定，可再生能源“发电站的发电机组和配电企业的电网进行并联。通过配电企业把产出的额外的电能输入电网，只要电网从技术上可以吸收”。
  [18]中国国家发展改革委于2006 年发布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，对风力发电项目实行政府指导价，电价标准由国务院价格主管部门按照招标形成的价格确定；生物质发电项目有政府指导价，也有政府定价的；太阳能发电、海洋能发电和地热发电项目则实行政府定价。
  [20]《可再生能源进入快速发展阶段》，中国新能源网，http://www.newenergy.org.cn/html/0092/2160925249.html。
  [21]、[23]关于《中华人民共和国可再生能源法修正案（草案）》的说明，见全国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2009-08/28/content_1516272.htm。
  [22]如我国风力发电的规划目标就明显不符合风电发展的实际情况。很多专家估计，到2020 年，不考虑电网制约因素，风电有可能达到8000 万千瓦到1 亿千瓦装机，甚至1.5 亿千瓦，将远远超过原定3000 万千瓦的目标。另外，太阳能光伏发电预计也将远超规划发展目标。目前国务院有关部门正在制定新能源产业振兴规划，估计2010 年内可以出台。该规划对风电、太阳能发电等2020 的目标会有大幅度调整。