住房改革利益非公平分享及其对策研究

      2．经济适用房不经济
      经济适用房不经济，是一个在全国具有普遍性的问题。重庆市沙坪坝区2005年推出经济适用房住宅小区——嘉新桃花里小区（二期），“物价局审核确定该房产每平方米售价为2 804元，而重庆市该年上半年发达商圈商品房住宅每平方米成交均价仅为2634．9元”[6]，引起媒体广泛关注。经济适用房不经济的原因，除了户型面积失控、小区建设规划高档化使每套住宅总价增加外，政府责任的缺失和经济适用房采用市场运作模式是两个最重要的因素。
      3．单位利用经济适用房政策变相集资建房
      《通知》确立我国住房制度改革的最终目标模式之后，也同时停止了所有单位自建职工住宅的市场主体资格。但是相当一些单位，主要是政府机关、事业单位和少许企业，能够通过各种“关系”或者领导批示，获得经济适用房项目，再委托一个有房地产开发主体资格的公司，或者自己直接成立房地产开发公司，实施经济适用房项目的建设，建成后以建设成本价只对本单位职工销售。凡是能够“争取”到经济适用房项目的单位，一般都能以非招拍挂方式获得特别优惠的土地使用权，以这种方式取得的经济适用房价格，通常比市场上的经济适用房便宜一倍以上，比纯粹的商品房更是低得多。“无论是委托代建、还是定向开发以及团购，都属于变相的集资建房，是变相延续福利分房。”[7]譬如，某市一国家机关以经济适用房政策修建的住宅，一套190平方米的房屋，内部价不到30万，而当时该房屋的市场价已经超过100万。
      4．以家庭为单位的保障性住房享受原则被突破
      无论是我国实物性福利分房，还是住房制度改革文件，都严格规定“一对夫妇只能一处住宅”，当然，通过市场购买纯粹的商品房除外。但在由单位“争取”经济适用房项目的住房分配中，已经全然不再去考虑配偶之中的另一方是否已经享受过福利房或者是否也通过同样的方式取得了经济适用房。只要单位有一次集资建房，每一个职工都可以得到一套建设成本价的房屋。更有甚者，有些政府机关因修建的房屋多而单位职工少，干脆每个职工两套。改革20多年不仅实物性福利分房未能被真正打破，而且就连过去一直坚持的“一对夫妇只能有一处住宅”的基本原则也荡然无存。
      5．突破了保障性住房福利不得重复享受原则
      由于单位通过集资建房或者经济适用房政策搞福利房是在现行的政策体制之外运行的规避政策的作法，因此，过去的分房原则已不可能再发挥约束作用，只要在本单位的住房分配不发生“内讧”，相关职能部门是不会过问的。因为一些“相关部门”本来就是这种现象的“始作佣者”。一个人多次重复地享受高住房福利，不仅缺乏应有监督，而且还成为职工评价本单位领导是否有“政绩”的标志。在这种社会环境与氛围下，各单位及其领导展开了一场“看谁更有能耐”的“竞争”。在这场竞争中，有权势的单位职工，多次享受低价集资房，已经成为一个普遍现象。如果一对厅局级干部夫妻，在组织调动工作的过程中，每调动一个单位就分到一套集资房，这对夫妇可以分得几套集资房。调查发现这样的夫妻并非个别，而且都是分得单位的最大户型。例如，涉嫌受贿的原衡阳市副市长兼市商业银行董事长刘兴德，共有8处房产，其中6套是单位开发的内部集资房[8]。
      一套由单位内部修建的经济适用房形成的利益，低则几万、十几万，高则几十万甚至上百万，是普通劳动者一家人一生的劳动报酬的积累都望尘莫及的。可见，以“让利”为核心、改善居民居住条件为目标的住房制度改革，历经20多年，以新中国成立后几十年艰苦创业积累起来的公有房屋国有资产为代价，以各种优惠政策、措施为支撑，也并未能解决生活在社会最底层劳动者的居住问题。改革前，实物性福利住房配置最好的是公务员群体，以消除住房分配不公为目标之一的住房制度改革，最终的最大受益者仍然是公务员群体，并且还从另一个层面进一步加大了分配不公。毫不夸张地说，经济适用房政策的异化，使住房制度改革成为改革成果不公的重灾区。
      三、缓解住房改革利益非公平分享问题的对策建议
      2007年8月国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》强调：“住房问题是一个重要的民生问题。党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。”不可否认，通过住房制度改革，我国建立起了与社会主义市场经济相适应的住房供应与保障体系，已经完成了住房供应体制与机制的转换，这是不可否认的重大社会改革成果。同样，我们也应当注意纠正因改革中的偏差所造成的改革利益分配不公的社会问题。
      （一）严格执行经济适用房的基本规则
      采用“砖头补”的经济适用房政策（注释2：“砖头补”是由政府补贴经济适用房建设，再以较低的价格出售给符合条件的申购者。“人头补”是让符合条件的申购者从市场上选购住房，政府提供相应货币补贴。），存在先天不足[9]。现阶段，经济适用房政策仍然具有合理性。按照现行制度设计理念，经济适用房政策应当具备以下几个法律特点或者基本规则：（1）具有突出的保障性质，以家庭的实际居住需要为前提，“需要”为该类权利享有的惟一的正当性基础。（2）政府有责任在土地供应、建筑规划管理、税费等方面给予支持和优惠，降低和有效控制房价。（3）保障性权利享受只能以家庭为单位。（4）每一个家庭及其成员只能享受一次，不得重复享受。（5）最大户型建筑面积一般不得超过70平方米，并不得建成高档住宅小区。（6）只能出售给中等收入及中等收入以下的家庭，并优先解决无房和住房困难家庭。（7）实行严格的居住用途限制，权利人无权申请将住宅变更或者用于非居住目的。（8）以“需要”为权利基础的保障性住房权利，仅限于权利人实际居住需要，无实际居住需要，也就没有权利享有基础。因此，不得进入房地产市场流转盈利，是经济适用房的本质属性，政府不断地收回不“需要”居住的经济适用房再供应给新的“需要”者，应成为我国改革后住房制度的核心制度机制。我国的经济适用房制度，如果按照上述理念和基本规则设计实施，不仅能够有效地实现“改善群众居住条件”住房制度改革目标，而且也能保障住房制度改革中劳动者利益的公平分享问题。
      （二）对违规经济适用房和集资房进行全面清理
      按照《通知》确立的住房供应制度改革目标模式，城镇居民只能通过商品房、经济适用房和廉租房三者之一的方式与途径获得住宅。在《通知》实施之后，禁止任何单位以任何形式再自建职工住宅，同时，也停止了过去的城镇居民的个人建房和合作建房主体资格，《城镇个人建造住宅管理办法》和《城镇住宅合作社管理暂行办法》也相继废止。对《通知》实施之后的单位建造和分配的集资房和经济适用房进行全面清理，是有法律与政策依据的。通过清理，对于重复多次享受集资房或者经济适用房，或者已经依法享受优惠售房又领取住房补贴，以及夫妻双方分别享受住房优惠和福利等违反房改政策的，应当退出房屋或者补交重复享受住房福利形成的价款。
      （三）由政府直接修建并提供保障性住房
      由于经济适用房政策执行偏差，真正应当享受经济适用房和廉租房的城镇低收入家庭仍然存在住房困难。因此，必须对应当享受而没能享受到经济适用房和廉租房的普通劳动者群体给予重点关注。总结十多年来经济适用房和廉租政策实施的经验与教训，在加大经济适用房与廉租房整体供应量的同时，也必须改变我国目前通过市场载体与机制的保障性住房实施模式。就各国政府向居民提供保障性住房的经验而言，大致有两种模式：一是通过房地产开发主体和房地产市场机制实现，二是通过政府直接的住房机构组织建造与供应。前者以美国为典型代表，后者以德国为典型代表。通过市场方式推进，需要有良好的社会诚信、契约观念、完备的个人信用信息体系、健全的税收机制和较高的政府管理水平与能力；通过政府直接修建和提供保障性住房，是以国家承担的不可推卸的住房保障责任为其理论基础的，它的特点就是直接、有效。在两种模式中，显然，我国应选择后者，十多年来通过市场方式提供保障性住房失败的事实便是很好的证明。
      （四）建立保障性住房信息公开制度
      社会公平正义，是人类社会追求的永恒主题。然而在实现社会公平正义的历程中，非公平正义的最大障碍并非经常性地产生于制度本身，而是制度的实施。执行和实施政策的偏差，也并不是因执行者不具备达到准确理解政策精要的能力，而在于利益趋向的自我选择。因此，信息公开便成为防止执行偏差的最有效措施。保障性住房的信息公开，应当包括以下几方面的内容：（1）国家关于经济适用房和廉租房政策、规范与规则、享受的资格与条件、优先顺序等清晰明确，并通过宣传普及使公众都知晓。（2）经济适用房和廉租房建设项目和建设总量等信息向社会公布。（3）建设成本、政府补贴与投资、优惠项目与幅度、建设过程等向民众公布。（4）享受人员的资格条件、相关个人信息、最后获得者名单等。（5）出售的经济适用房和出租廉租房变动情况等。
      （五）区分不同类别住房有的放矢地开征物业税
      党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“要实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一的物业税。相应取消有关收费。”这意味着，物业税已进入了我国最高决策层的视线[10]。物业税是一种根据财产存量循环征税的税种类别，其征税对象一般为财产的所有者[11]。我国目前主要是对物业的流动收入进行征税，而不是对物业存量本身进行征税，因而难以对我国住房制度改革中形成的改革成果非公平分享的社会问题进行税收调节。因此，对房屋等不动产开征物业税显得十分迫切。开征物业税，应当按照不同性质对房地产进行科学合理分类，并在科学分类的基础上适用不同的税收政策与税率。对于低收入家庭的小户型住房和标准的经济适用房，可以免征物业税。这里需要特别强调的是：对经济适用房定性，绝不能简单地以立项时的小区住宅定性为依据。对于那些严重违反规定取得的经济适用房，不仅不得免税，而且还应当在普通税率的基础上提高征税标准。
 
 
 
注释:

  [1]包宗华．认识不一做法各异把脉经济适用住房［J］．瞭望新闻周刊，2002，（1）：41．
  [2]索德钢．单位福利的延续、断裂与对策［J］．东岳论丛．2006，（11）：21．
  [3]李基铉．中国住房双轨制改革及其不平等性［J］．社会主义研究，2006，（3）：46．
  [4]张群．住房制度改革30年：从法律史角度的考察［J］．法商研究，2009，（1）：73．
  [5]崔军民．桂林旅游局：职工集资房建成了别墅［N］．中国经济时报，2009－04－01（4）．
  [6]乐水．经济适用房不经济谁之过［N］．经济参考报，2005－09－12（4）．
  [7]李松．机关单位住房消费的灰幕［J］．瞭望新闻周刊，2006，（45）：16．
  [8]天明，洪克非．一个副市长的权力磁场［N］．中国青年报，2007－08－30（7）．
  [9]唐敏．经济适用房病在先天不足［J］．瞭望新闻周刊，2005，（27）：43．
  [10]黎江虹．我国物业税立法模式的选择［J］．法商研究，2004，（3）：53．
  [11]邵锋．物业税开征与城市发展［J］．探索，2005，（1）：85．