住房改革利益非公平分享及其对策研究

关键词: 住房福利/住房改/集资房/经济适用房/物业税

内容提要: 把以低工资制为基础的住房实物福利分配供应制度改变成为住房商品化分配供应制度，是住房制度改革的主要内容之一。住房制度改革的实质是利益分配，住房改革制度本身以及执行过程中的偏差，尤其是经济适用房政策的异化，均产生改革利益非公平分享的社会问题。严格执行经济适用房的政策与基本规则，对违规的经济适用房和集资房进行全面清理，由政府直接修建并提供保障性住房，建立保障性住房信息公开制度，区分不同类别的住房有的放矢地开征物业税，是缓解住房改革利益非公平分享问题的良方。
 
 
       “我国房改的主要内容之一，是要把旧的以低工资制为基础的住房实物福利分配供应制度，改变成为住房商品化分配供应制度。”[1]住房制度改革的过程，就是将新中国成立以来经过几十年积累的国有住宅资源利益分配给职工的过程。住房制度改革是一项重大社会改革工程，它不仅涉及改善人们的居住条件和居住质量问题，而且也旨在通过改革实现我国住房供应与分配制度的转变。由于房价居高不下，居民收入偏低，是否享受到住房制度改革利益，对劳动者个人影响很大。为此，研究劳动者改革利益的公平分享，不能不涉及这个长期以来被忽视的利益公平分享问题。
      一、住房制度改革与劳动者利益公平分享的关系
      住房制度改革与劳动者改革利益的公平分享，这个看起来似乎没有任何关系的问题，在我国住房制度改革的特殊背景下，却具有十分密切的关联性。
      （一）以劳动为基础的住房福利制度
      “居者有其屋”，既是我们党在夺取政权过程中对民众的一种承诺，也是任何一个政府在掌握政权之后的一项不可推卸的国家责任。新中国成立，国家将没收的封建官僚、地主、资本家的房屋分配给无房居住的家庭，在兑现了“居者有其屋”的承诺之后，便逐步建立起了以“劳动”和“劳动者”为基础的住房分配与住房福利制度体系。“单位福利，是计划经济时代形成、以城镇职工为核心的一套相互分割又独立运行的福利制度。”[2]该项制度与劳动者的关联性，主要表现在三个方面：（1）住房修建、供应、分配以劳动者所在单位为基本组织形式。“住房一般在企业单位内进行分配，而且住房的租金近于免费，这成为当时社会主义福利的典型。”[3]“职工宿舍”、“职工住房”等术语，就是这一语境下的产物。未建立劳动关系而不属于某一特定单位的劳动者，自然无法纳入这个住房分配体系。（2）住房的分配资格、条件、享受面积的大小，乃至选房顺序等，都与劳动者的劳动贡献挂钩。住房分配与住房福利，从一个特殊角度反映了作为职工的劳动者对本单位、社会、国家的劳动贡献。（3）高度的实物性福利性质，体现了制度对劳动者劳动贡献的承认，本质上是对劳动者劳动贡献与劳动成果的一种特殊分配。
      （二）住房制度改革的实质是利益分配
      我国住房制度改革，是与改革开放进程同步推进的。无论是改革的过程，或者是改革的实际结果，都反映了它实质上是一项重大社会利益的分配。在以公有制为主体的经济制度模式下，尽管人们的居住条件与水平低下，但几十年的发展和积累，仍然形成了一笔巨额的公有住房资产。由于这项巨额国有资产的形成与当时我国低工资模式相关，职工工资中本应当含有正常比例的住房消费资金，在低工资模式下含量非常低，大部分住房消费资金由国家和企事业单位以基建资金和修缮基金形式集中掌管使用，建成住宅后再以实物形式分配给职工。
      正因为如此，我国住房制度改革和构建新的住房供应制度体系过程，特别是向职工出售公有住房的过程，实际上也就是将已经形成的住房国有资产向劳动者的一个让利过程。既然是一个让利过程，而且涉及的是重大利益，就必然存在劳动者在这一改革过程中的利益公平分享的问题。
      （三）改革中的优惠政策与劳动相关
      我国的住房制度改革，无论是改革的目标还是改革的措施，都有一个逐渐调整与完善的过程。在这一改革过程中，国家采取了一系列的优惠政策与措施，这些住房优惠政策与措施的享受，几乎都与劳动和劳动者相关；也就是说，这些优惠政策主要是通过工作单位来实施，其优惠待遇的多少与劳动者工龄、职务职称等直接相关。在1998年停止实物性住房分配之后，新的住房供应体系下的经济适用房，也有相当一部分是通过劳动者的所在单位实施的。
      二、住房制度改革利益公平分享存在的问题
      住房制度的改革，不仅实现了由实物福利分房制度向以住房商品化、社会化为核心的适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度的转变，而且还加快了住房建设，基本满足了城镇居民增长的住房需求，促进了经济的发展。我国住房制度改革的指导思想、原则、方向，无疑是正确的，符合我国国情和实际情况，其改革的效果也是不容否定的。然而，应当清醒地认识到，在解决我国住房制度存在主要矛盾和问题的同时，也产生了劳动者之间的住房改革利益分配严重不公的社会问题。
      （一）住房改革制度本身产生了改革利益非公平分享
      我国住房制度的改革历经20多年，改革最终的目标模式也是通过了试点、探索的过程逐渐总结、完善而形成的，因此，其制度本身也会产生劳动者改革前后之间的住房利益的差别。住房制度改革的法律后果之一，是通过各种改革措施使职工获得房屋产权。同样性质的房屋产权，由于在房改过程中取得的时间、政策依据、具体方式不同，而形成了劳动者支付的价款不同，同一地区或者单位、相同质量和面积的住房，有时会产生成倍的差距。按照自有产权的住房制度改革的路径作一个大致的梳理，就可以比较清晰地发现其间的巨大差别。
      1982年国家建委、国家城市建设总局《关于城市出售住宅试点工作报告》选定常州、郑州、沙市、四平4个城市作为补贴出售住房试点，即职工支付成本价（当时一般为每平方米200多元）的1/3，单位补贴2/3的房价，职工取得住房的部分产权，从此开始了部分产权的出售（后来通过补交少量价款，改造为全部产权）。
      1988年国务院住房制度改革领导小组发布《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》要求，以标准价向职工优惠出售住房，同时停止部分产权出售。国家对标准价售房，确定了各项优惠政策，其中最主要的优惠政策是标准价的定价优惠，还有一次性付款、朝向、户型、楼层、工龄等优惠。为防止贱价出售，该通知明确规定砖混结构单元套房每平方米售价一般不得低于120元。从各地出售公房的实际情况看，各种优惠的结果，职工实际购买房屋的价格一般都不会超出标准房价的30%，工龄稍长些的双职工，通常都以最低限价购房。
      1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》之后，向职工实施的优惠售房由标准价逐渐向成本价过渡，并实行标准价与成本价并行的价格政策。成本价由7项价格因素构成，与标准价相比，已有大幅度提高，但职工仍然能够享受多项优惠，而且与同一时期实施的“安居工程房”、“集资房”价格相比，每平方米的实际价差通常都在一倍以上。
      1998年国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发23号文，以下简称《通知》），该《通知》规定停止使用标准价出售公房，一律使用成本价，并逐步与经济适用房价格相衔接，同时取消了单位的集资建房资格。
      从对不同时期以不同方式取得公有房屋产权的价格分析中，我们不难发现：若以一套80平方米的房屋为例，标准价加各项优惠实际支付约3万元，则实际建筑成本（不含土地成本）约10万元，集资房成本价约12万元，市场价则应在20万元以上。劳动者在上述不同时期以不同方式取得的房屋产权，尽管其支付的房屋价款各不相同，按标准价取得的房屋与集资房、经济适用房相比在价格上成数倍的差距，但在法律上，其房屋产权是没有任何差别的：（1）都具有保障性住房的性质；（2）都属于有限制的房屋产权；（3）其住房的土地使用权均为划拨土地使用权；（4）进入流转市场都受到一定的限制，即未完备相应的法律手续、不具备规定条件不得进入市场交易；（5）均有权在不改变居住用途前提下，充分利用。也就是说，渐进的住房制度改革的路径与政策，使得在法律上没有任何差别的房屋产权，却以完全不同甚至是数倍差别的对价获得。获得具有重大经济价值的房屋产权，往往需要一家人多年的积累，因而其改革利益分配的实际差别，远远超出劳动者普通报酬的意义。
      （二）制度执行偏差产生改革利益非公平分享
      为防止住房改革利益的失衡，国家规定了若干利益调控措施，比如，1984年开始实行的公有住宅补贴出售，职工只缴纳标准价的1/3的房款，但职工只取得部分产权，这种部分产权房，除后来补缴房款完善成全部产权外，若要出售，产权人也只能获得“出售增值部分中相当于原来所付房价占当时综合造价比例的部分”。1992年《城镇住宅合作社管理暂行办法》，允许个人合作建房，但同时规定“不得向社会出租、出售”。1988年推出标准价售房的各项优惠政策，但也同时规定不适用于年收入1万元以上的住户。应当说，这些规定与措施，对于住房制度改革过程劳动者利益公平分享，都有一定的保障作用。
      但是这些有效的调控措施，各地并未认真执行，将政策“用活、用够”、低价突击出售公有房屋，成为全国的一种普遍现象，不仅造成了住房国有资产流失，而且带来了劳动者住房改革利益非公平分享社会弊端。为此，国务院办公厅1993年12月发出《关于制止低价出售公有住房问题的通知》，要求“一律暂停出售公房”，“对已出售公房进行清理”。由于公房的出售与经济适用房之间的利益差距太大，加之社会普遍认为以后不会再有这样的机会，因此，上述调控要求不仅未能实际落实，反而在1995年之后，进入了新一轮、大规模地突击分房和低价出售公房的浪潮。“在这个过程中，多数地方采取打折扣的方式对职工进行补偿，这就使少数原有住房面积大、位置好的人得到了巨额利益，而原来住房位置差、面积小甚至相当一部分没有分到房的劳动者却得不到应有的补偿。”[4]于是，1998年国务院再次针对这一现象发出《关于制止违反规定突击分房和低价出售公有住房问题的紧急通知》，但遗憾的是，这时各地的公有住宅出售已经基本接近尾声。
      （三）经济适用房政策异化产生了改革利益非公平分享
      《通知》发出之后，一个借鉴美国的住房供应制度目标模式被锁定：对于经济状况较好的家庭，应当直接通过商品房市场，购买自己所需要的住房；对于中低收入家庭，由政府提供和出售经济适用房；对于连经济适用房都无力购买的城镇低收入家庭，政府应当为其提供廉租房。在这一制度模式下，排除了任何单位和个人，再自建城镇住宅的法律主体资格。在这一住房制度中发挥核心作用的是经济适用房。经济适用房的制度设计理念在于：有钱的富裕家庭看不上，无钱的低收入家庭无力购买，中等收入及中等收入偏下的家庭正合适。按照这样的制度设计理念，经济适用房的最大户型面积通常不能超过70平方米，配套设施也只能以满足基本居住需要为原则。然而，近十年来，我国经济适用房政策实施的实际情况恰巧相反。
      1．经济适用房趋于高档化
      依据经济适用房的保障性定位，其每套住宅建筑面积应在70平方米左右，但最初各地制定的经济适用房控制标准，一般都在120平方米以上，有些地方甚至达到180平方米。更为严重的还在于这些控制标准在实际执行过程中基本不发生作用，许多地方的经济适用房项目，建成了高档住宅小区，大大地突破标准限制，甚至一些地方还将经济适用房建成了别墅，使经济适用房成为有钱人、有权人追逐的对象，造成供应对象的全面错位。例如，重庆市某区六个机关经济适用房项目，最大户型在150－199平方米之间。2007年1月31日央视《新闻纵横》报道，一开发商为山东省直机关定向建设的8栋经济适用房，最小面积160平方米，最大面积295平方米。2009年4月，桂林旅游局集资楼曝光（注释1：实际上应当是经济适用房，不应当叫集资房。1998年开始，我国就取消了集资房这种建房形式，所有单位已经无申请建造职工住宅的主体法律资格。法律允许的仅仅是带有福利性质，有严格标准限制，只能供应特定对象的经济适用房项目。），“户型面积分别为320、340、350平方米，为独幢别墅，每套建筑成本16－17万（后来建筑材料涨价升为25万），职工拿到市场转手价格一般在80－120万。”[5]郑州市中原区一块经济适用房用地建起别墅，经新华社《新华调查》2009年6月24日报道后，引发广泛关注。