中国环境公益诉讼的立法选择

关键词: 环境公益诉讼/立法路径/原告

内容提要: 环境公益诉讼是公益诉讼在环境法领域的延伸和细化。要推动我国的环境公益诉讼，立法是关键。环境公益诉讼并非独立的诉讼，其立法路径在于把环境公益诉讼纳入到现有的法律体系，使各个法律规定达到内在精神和内容的统一。扩大原告资格，启动多元化模式是环境公益诉讼立法的主要内容。
 
 
      一、环境公益诉讼的界定
      关于环境公益诉讼的概念，学界有不同的表述。归纳起来，主要有三种：
      一是环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼。[1]
      二是环境公益诉讼是指任何单位和个人都有权对污染环境、破坏自然资源的单位和个人提起经济公益诉讼，由人民法院依经济公益诉讼程序进行审判，依法追究责任人的民事、经济、刑事责任。[2]
      三是环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。[3]
      笔者非常赞同环境公益诉讼的目的是维护和增进环境公共利益，而维护和增进环境公共利益并不是为了赔偿由环境污染或生态破坏造成的健康损害和经济损害，而是为了预防、减少或消除可能严重影响公共环境权益的环境污染和生态破坏这一观点。[4]环境公益诉讼是公益诉讼制度在环境法领域的延伸和细化。因此，环境公益诉讼的概念就应当体现环境法的基本理念与原则。由此看来，第一种观点只对环境权益受到侵犯的行为提起诉讼，没有体现预防为主的原则，值得商榷。第二种观点将环境公益与经济公益等同，这是不对的。社会公共利益不是单一的概念，而是一个集合概念，是由多种利益构成的复合体。[5]这其中包括保护自然资源和防治环境污染的利益，也包括发展经济的利益，还包括个人身心健康、最低生活条件保障的利益等等。公益诉讼所关心的公共问题中，往往正是涉及多种社会公共利益之间的冲突和选择。环境公益诉讼应是以环境公益维护和增加为目的，而不是以维护和增加经济利益为目的。对环境公益的维护可能有助于经济利益的保护，但二者毕竟不同，且有时是相冲突的。因此，笔者赞同第三种观点，但是，该定义的原告诉讼资格将国家机关排除在外有失偏颇。[6]因此，笔者认为环境公益诉讼是指公民、企事业单位、社会团体以及有关国家机关依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼，由法院依法追究行为人法律责任的诉讼。这个定义，第一，指出了环境公益诉讼的目的，即为什么提起环境公益诉讼。环境公益诉讼的目的是为了维护社会公共环境权益，当然也不排除在维护公共利益的同时救济自己的私益，但如果原告以救济自己的利益为目的，客观上尽管起到了维护社会公共利益的目的，也不能认为这种诉讼为环境公益诉讼[7]。第二，指出了环境公益诉讼涉及的法律关系主体，即谁告，告谁。在原告方面，环境公益诉讼的原告不一定是与案件有直接利害关系的人，任何组织或个人为了维护国家、社会利益都可把侵害公共环境利益之人作为被告推上被告席。第三，指出了环境公益诉讼的作用，即具有显著的预防功能。由于环境损害具有长期性、潜伏性、不易逆转性，其损害结果不一定能立即表现出来，而是可能要经过相当长的一段时期方可实际发生，而这种结果一旦发生，则可对环境造成极大损害，即使付出再大的治理代价也不易消除。有鉴于此，许多国家把环境法的“预防为主”原则相应地在诉讼机制上加以体现，允许在损害结果未发生的情况下进行诉讼，以“防患于未然”，当然须以该种损害明显会发生为前提。[8]第四，指出了环境公益诉讼的类型，即环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。第五，法院的判决结果有利于预防、减少或消除对环境公共利益的损害，而不是对具体受害人进行赔偿。
      我国目前环境公益诉讼处于非常尴尬的境地，多数环境公益诉讼案件被挡在法院的大门之外，[9]有的案件即使胜诉，也不是真正的环境公益诉讼案件。[10]造成这种尴尬局面的原因是多方面的，既有民众公益诉讼意识的淡薄，更有我国立法反应的迟缓和谨慎。[11]在实体法方面，我国实体法如宪法与环境保护法律法规并未明确、直接规定环境权和环境公益诉讼制度。规范的缺失不仅直接导致环境公益诉讼失去保护的对象，也使环境公益诉讼制度的推行缺乏实体法的价值支撑。如果说对于环境诉讼公益性的保障我国环境法中只有一些原则性的规定，没有形成可操作性制度的话，那么在程序法方面，环境公益诉讼则显得无可依托。这主要是《民事诉讼法》第108条第1项、《行政诉讼法》第2条对原告资格的限制和《行政诉讼法》第2条、11条和12条第2项对行政诉讼受案范围的限制。中国是实行成文法制度的国家，尽管司法实践中有法院在缺乏具体诉讼法的明确支持下介入了环境公益诉讼的“先例”，但立法的缺失使大多数法院并不愿意介入环境损害这样涉及利益面广的敏感案件。生态环境的日益恶化、民众等诉讼主体状告无门的客观现实，迫切需要尽快在我国推进环境公益诉讼的立法和实践。因此，创新和完善我国环境公益诉讼立法是目前需要解决的首要问题。我国环境公益诉讼立法包括立法路径的选择和立法内容的完善两个方面。
      二、我国环境公益诉讼的立法路径
      关于环境公益诉讼的立法路径，学者们有不同的认识，但多数学者认为，环境公益诉讼并非独立的诉讼，而只是在原告资格认定时牵涉到环境公共利益的诉讼方式和手段，对它的认知与制度构建仍需要依托于既有的法律框架，[12]即改良现有的法律框架增加环境公益诉讼内容，而无须另起炉灶制定专门的公益诉讼法。对此，笔者非常赞同，因统一立法并非环境公益诉讼立法成为一个有机整体的必要条件，分散规定的立法也并不必然地削弱环境公益诉讼立法的统一性。虑及我国现实的法制环境和体制因素的制约，寄希望一步到位，出台公益诉讼法是不现实的，况且我国公益诉讼立法所涵盖的范围和自身内容过于丰富，把本来应分别规定在《宪法》、《环境保护法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律的不同类型条款统统纳入一部独立的《公益诉讼法》可能导致我国立法体系的混乱。对于如何在现行的制度框架内改良，学者们提出了如下几种备选方案：第一，在现行的环境资源单行法中规定环境公益诉讼条款。第二，在我国诉讼法上单独设立环境公益诉讼制度。[13]第三，环境公益诉讼立法分三个步骤，但有两种走法。一种走法的三步是：一是由最高司法机关制定专门的司法解释，规定环境公益诉讼的基本程序；二是通过《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环保单项法律的修订，设立专门的环境公益诉讼条款；三是通过民事诉讼法、行政诉讼法的修改，设定包括环境公益诉讼在内的公益诉讼程序[14]。另一种走法的三步是：一是在环境保护立法中首先进行突破；二是再纳入民事诉讼法和行政诉讼法，三是争取制定专门的公益诉讼立法。[15]
      笔者认为，环境公益诉讼立法的统一性取决于各个法律规定内在精神和内容的统一。上述几种方案的共同缺陷是缺乏上位法的理论支撑，第一种方案和第二种方案均没有考虑实体法和程序法的内在联系。笔者认为，环境公益诉讼立法可以采取：第一，修订宪法，肯定公民的环境权。环境公益诉讼制度的确立不管是先从诉讼法开始改良，还是从环境保护单行法开始改良都必须注意其确立的理论依据。法谚云：“有权利必有救济”。司法救济与权利互相依存，没有救济就等于没有权利，同样，没有权利又何谈救济。公民环境权应该是环境公益诉讼的权利基础。许多国家在宪法中明确规定了环境权，并以宪法上的实体性环境权为基础来确立环境公益诉讼制度。我国宪法缺乏对公民环境权的规定。如果某种权利没有以法律的形式固定化和普遍化，就不可能得到有效的保障。环境权在宪法上的缺失，直接导致了环境公益诉讼的缺失，致使人们环境维权举步维艰。因此，在宪法层面上，要修订宪法，肯定公民的环境权，肯定社会性的环境权益，并确认司法救济对于保护公民和社会环境权益的作用[16]。第二，修改环境保护基本法和其他单行法，把环境公益诉讼制度作为环境保护法的基本制度。第三，修改诉讼法。这样的设计非常理想，但环境公益诉讼等待全部立法完善才进行，既不合理，也不可行。因此，当前一个紧迫任务：一是发挥最高人民检察院和最高人民法院的司法解释权，促进环境公益诉讼。二是确立某些环境单行法上环境公益诉讼的立法意图。如前所述，环境公益诉讼的目的不是为了赔偿由环境污染或生态破坏造成的健康损害和经济损害，而是为了预防、减少或消除可能严重影响公共环境利益的环境污染和生态破坏，以维护和增进环境公共利益。《环境保护法》（1989）第41条规定“造成环境污染危害的，有责任排除危害……”。所排除的“危害”应当包括威胁和损害，即持续发生或将来发生的对环境本身的威胁和损害，以及已经发生的对环境本身的损害。因此，《环境保护法》第41条的立法意图可定位于“迫使环境行政机关履行法定职责或强迫污染者主动履行法定义务以排除危害，包括停止处于继续或连续状态的损害环境公共利益的污染行为和活动，以及支付治理污染和恢复生态平衡的成本和费用”。这与环境公益诉讼的立法目的是一致的，因而体现出了环境公益诉讼的立法意图。这样，公民和民间环保组织就可以根据《环境保护法》向人民法院提起为了上述意图的环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。
      三、立法内容在原告资格的突破
      我国环境公益诉讼的主要症结在于法律对原告资格的限制过于苛刻。因此，扩大原告资格，启动多元化模式势在必行。但这里又涉及两个问题需要解决：