试论美国绩效预算制度兴起的原因分析
1985年后，为了更好的促进和配套政府改革，公共预算的立法工作得到了高度重视，国会先后通过了《公共预算强制法》、《信用改革法》、《首席财政官员法》等法律。这些法律的通过表明了政府对预算改革的决心，这也在很大程度上为克林顿政府全面开展绩效预算打下了法律基础。通过立法，联邦政府获得了明确的目标和行为指南，同时也大大减少了来自国会的阻力。法律的通过和实施使得各部门明确认识到预算改革势在必行，因此对于绩效预算渐渐开始配合。绩效预算改革的兴起有了必备的法律基础。
（四）技术方面的原因
1.适合公共部门的绩效评估方法的出现
长久以来，管理学界和经济学界都对绩效评估工作给予了不少的重视，绩效评估方法也常常有所创新，然而公共部门的特殊性，使得其绩效评估不如企业那么简单。对于公共部门的绩效评估工作一直都是个难题，直到1992年，《哈佛商业评论》一月与二月号连载了哈佛教授罗伯特·卡普兰和戴维·诺顿的文章《平衡计分卡：驱动绩效的度量》一文。平衡计分卡成为绩效管理中的一种新思路，它特别适用于对部门的团队考核，它主要包括财务、内部业务流程、学习与成长和顾客四个维度。作为一种超越财务和会计的绩效评价制度，平衡计分卡涵盖了组织各方面的活动。平衡计分卡法把管理的四个方面纳入一个体系中，要求管理过程中考虑多重维度。正是由于平衡计分卡的多维考虑，使得它比较适合于公共部门的绩效评估，能够为绩效预算设置具体的一些参数，使得绩效预算更加具有操作性。具体来说，绩效预算中平衡计分卡的财务维度包括政策预算、控制和财务报告、决策制定管理以及财政稳定计划的含义。绩效预算中平衡积分卡的内部业务流程维度从项目管理者调整服务、提供服务的角度描述，包括目标、宗旨、项目和服务的提供。绩效预算中平衡计分卡法的学习与成长维度包括了政府中最重要的资源，即组织的雇员。学习与成长包括雇佣高素质的员工、给他们提供不断的训练和技能培训，使其充分了解绩效预算制度等。绩效预算中平衡计分卡的顾客维度要求政府在服务提供过程中高度重视民众对服务质量的感知以及民众对所提供服务的满意度等。平衡计分卡法为公共部门绩效考核提供了一条明确且科学的方法，为公共部门绩效管理和绩效预算的实施做好了技术上的准备。
2.互联网和信息技术的普及和发展
绩效预算除了测量公共部门绩效的难题之外，还有一大难题是如何准确收集和处理各部门的绩效数据。现代信息技术的发展使得预算部门能够便利的获得各部门的数据，并且及时发现出现偏差的地方，做出控制和调整。更加重要的是，互联网和信息技术的发展使得跨部门分享信息成为可能，整个联邦政府可以统筹资金的调度，避免出现资金闲置和资金匮乏并存的现象。这样做还可以打破以往的部门利益思想，在整个政府内部调动力量解决问题。
由此可见，比较先进的公共部门绩效评估方法的出现和互联网信息技术的发展成为绩效预算制度兴起的技术原因。
（五）思想方面的原因
1.顾客导向思想
“顾客至上”的思想，最初来源于企业管理。在竞争激励的市场当中，以顾客为尊，追求顾客最大满意成为获得成功的不二法门。顾客理论认为，市场中的生产者和消费者之间存在着力量上的不对称。生产者拥有更多的力量，较大的规模和资源支配力等优势，而作为消费者则只有“买”或者“不买”两种选择，这种个人的选择很难产生影响。
因此英国学者波特认为，要想保持生产者和消费者之间的平衡，必须从5个方面构筑起“顾客至上”理念，即：贴近产品和服务，自由选择权、充足的信息、多种补救渠道以及利益的充分表达。
在美国政府改革中，他们特别关注“顾客至上”。在1994年和1995年，美国绩效评审委员会特意出版了两份报告：《顾客至上：服务美国公众的标准》（Putting Customer First：Standardfor Serving the American People，1994）；《顾客至上：95年服务美国民众的标准》（Putting Customers First：95Standardfor Servingthe American People，1995）。这两份报告专门介绍了1994年和1995年联邦政府各部门制定服务标准的情况。以公众是否对公共管理结果满意，作为政府工作效果的评价标准，能够促使公共部门改变以往的做事方式，给予政府官员更多控制和监督，使其重新审视手中的权力，并且积极为公众服务。顾客导向思想对实施绩效预算制度产生了深刻影响。
2.目标管理理念
20世纪50年代工业界开始运用目标管理理念，到了80年代美国的公共部门也开始吸纳目标管理的一些想法，并提出了“购买论”等思想。其核心内容是：政府向各个公共部门拨款是为了“购买”他们的服务，政府提供的每项劳务都是要付钱的，而这些钱都来自于纳税人，因此每一分钱都应当有效果。花了钱而未获得公共劳务，或者获得的劳务与花的钱不相称，都是浪费，制造浪费的人应当付出代价。这种目标管理理念使得美国重新审视自己提供公共物品和服务的方式，改变过去大包大揽而低效的服务方式，放手让市场力量提供一部分公共物品。
正是在顾客至上理论、目标管理理论、绩效管理理论、委托代理理论等思想理念的基础上开展了政府改革活动，使得美国政府反思传统预算制度，为绩效预算的实施奠定了良好的思想基础。
（六）历史方面的原因
美国绩效预算制度的再次兴起是不断总结以往预算管理改革经验教训的结果。美国在预算管理方面进行了许多有益的探索和改革实践。早期的线性预算、60年代的规划——项目预算以及70年代的零基预算等尝试，都为绩效预算的改革和推广留下了大量的实践经验。前期各项预算方法中失败的教训给人以警示，成功的经验被保留下来融入新的预算中。因此，绩效预算的再次兴起也是历史选择的结果。
三、结语
从美国十多年的实践中我们不难看出绩效预算的效果已经十分明显。它有效的促进了美国政府改革，使得美国政府效率及民主水平得到了很大发展；并且抑制了对财政资金的浪费，降低了美国的财政风险。因此绩效预算制度值得各国学习和借鉴。
当前我国预算制度改革已经进入到关键阶段，如何提高我国政府部门的资金绩效成为改革的难点。从目前的情况来看，选择在我国实施绩效预算是具有一定科学性和合理性的。然而通过调查和比较我们也可以发现，绩效预算制度之所以在美国发展如此良好，正是由于它所拥有的特定的基础。
回顾我国发展现状，笔者认为现阶段我国实施绩效预算制度，在法律、思想和历史三个方面还明显存在不足之处。因此，若想顺利在我国推广绩效预算，首先，必须进一步完善《预算法》，争取把绩效预算的内在要求融入《预算法》中，为我国全面实施绩效预算制度奠定法律基础；其次，必须完善政务公开制度，努力打造“阳光财政”，通过政府网站向全社会公示自身财政资金使用情况，能够避免贪污腐败的发生，也能够激励政府提高资金使用效率；再次，必须努力培育公民的监督参与意识，对政府资金运用低效率和铺张浪费情况予以批评和指正；最后，必须加快地方绩效预算改革试点的进程，争取为我国全面推广绩效预算制度总结经验和教训，探索出一条适合我国国情的绩效预算发展道路。