刑事政策制定过程中的公民参与
第三，市场经济条件下衍生的扭曲的价值观念。市场经济在促进公民利益意识觉醒，增强公民利益观念的同时，也对传统的世界观、人生观和价值观产生了猛烈的冲击。部分人信仰缺失，理想动摇，产生了极端的“利益本位”观念。在他们看来，主动参与和影响政府决策需要投入大量时间、精力和其他成本，而获得的收益却要与那些没有进行任何参与的公民共享，而如果不这样做，同样可以享受到别人为此努力而带来的好处。因此，他们总期待着他人出头，自己坐享其成。这种过度追求个体利益、“搭便车”思想的存在，进一步消解了公民参与的动力，降低了公民参与的积极性和主动性。
3．公民自身能力方面的不足。主要表现在以下两个方面。
第一，公民整体文化素质不高。公民受教育水平和公民参与能力息息相关，“一个人受教育程度越高，他参与政治活动的可能性就更大……”。[22]因此从某种意义上说，受教育水平是决定公民参与能力高低的至关重要的因素。但是我国公民整体受教育水平却不容乐观。知识的缺乏、文化素养的低下严重影响了公民参与能力的提高。在这种情况下，即使公民有强烈的参与愿望与要求，囿于参与能力的限制，亦难以物化为有效的参与行为。
第二，缺乏有效参与的资源。参与，特别是有效的参与，还取决于公民能否获得参与所需的充足的资源，包括物质资源、信息、时间等。而缺乏充足的参与资源正是造成当前我国公民参与能力不足的又一重要因素。一方面，缺乏坚实稳定的经济基础。参与是有成本的，公民要增强自身进行政策参与的能力，需耗费大量的时间、金钱和精力去学习相关的参与知识，获取有效的参与信息，学习各种参与的技巧等，而这些都离不开一定的物质基础。另一方面，缺乏充分、可靠的信息资源。知情才能举事，是否拥有充分、可靠的信息是公民能否进行有效政策参与的重要前提。当前我国犯罪信息公开方面还存在着诸多问题，这已经严重阻碍了公民有效参与刑事政策的制定。其一是犯罪统计信息公开方面存在的问题。如公布的统计事项少，相关数据过于概括、笼统；信息公布散乱，各自为阵，缺乏固定的形式和平台；公布的层级少，地方性的司法统计信息难觅踪影；统计方法简单，很少有对统计结果的分析；犯罪统计不实问题严重，犯罪黑数大量存在；等等。其二是刑事个案信息公开方面存在的问题。对于刑事个案，公安机关在侦破之前，一般是不向外界公布的，甚至人为地封锁消息。在我国，造成犯罪信息公开严重不足的原因是多方面的，其中既有传统文化方面的原因，[23]也有出于政府自身形象的需要。[24]
五、加强与改善刑事政策制定中公民参与的对策思考
针对刑事政策制定中公民参与不足的原因，应相应地从以下几方面着手，改善刑事政策制定中公民参与状况，提高公民参与水平。
（一）加强制度建设
只有加强制度建设，才能避免制度虚置和制度缺失，才能拓宽和畅通公民参与政策制定的渠道，这是提高刑事政策制定中公民参与水平的前提条件。
1．健全和完善选举制度。健全和完善选举制度是一项长期系统的工程，理论界已有大量论证。笔者认为，当务之急是完善以下几方面工作：提高代表当选“门槛”、引进竞选机制、规范提名程序、废除等额选举、减少代表名额、增加常设机关组成人员名额等。[25]从刑事政策制定角度看，要加强法制工作委员会的代表的专业化和职业化建设。只有这样才能提出高质量的提案。近些年来，一些专业化强的代表的提案已经说明了这一点。例如，2007年两会期间，全国人大代表，清华大学法学院副院长、博士生导师周光权等30位代表提交的《关于制定职务犯罪预防法的议案》，[26]就是一项高质量的刑事政策提案。
2．完善听证制度。一是要健全听证程序及规则，实现听证的透明化。这种透明化要求听证会召开之前通过媒体向社会公布相关信息，使公众拥有知情权；听证过程中允许一定数量的普通公民旁听，甚至可以通过广播、电视作现场直播；听证结果与效果应该公开。二是要合理确定代表比例及来源，保证参与者的广泛代表性和利益分配的公正性。但其中最为关键的是要确保代表的意见能够真正发挥作用，实现实质性参与。三是要扩大听证制度的实施范围。在一些重大的地方性刑事决策中，只要涉及利益相关者的利益，都应该实行听证制度，如为了打击特定犯罪而出台的对策，诸如禁摩、禁的，在公共场所安装摄像头等。[27]
3．完善、畅通公民参与的渠道。在继承、完善原有的参与渠道的基础上，要与时俱进，尽可能提供公民参与的新渠道。就我国目前的情况而言，我们特别要致力于拓展社会组织、电子化参与渠道和大众传媒在公民参与中的作用，将其作为完善、畅通公民参与渠道的重要突破口。
以拓展大众传媒的参与功能为例。大众传媒是指诸如报纸、杂志、电视、电影、电台、书籍以及其他媒体等。大众传媒作为一条重要的参与渠道在公民参与、影响刑事政策制定的过程中扮演着不可或缺的角色。如何拓展大众传媒在促进公民参与方面的独特功能已成为我们迫切需要面对的问题，广州的《羊城论坛》和中央电视台的《大家看法》栏目的一些做法值得我们借鉴。
广州的《羊城论坛》由广州市人大常委会、广州电视台联合主办。[28]该论坛为广州市民参与公共政策制定提供了重要平台，已经成为帮助广大市民搜集信息、分析信息、传播参与意识、锻炼和提高参与能力的重要渠道。例如，在2005年举行的以“如何加强社会治安综合治理”为主题的羊城论坛中，市民们争相为搞好广州社会治安献计献策：“小街小巷配备路灯，不法分子就不敢轻举妄动；老的生活社区建上围墙，小偷光顾就成‘瓮中之鳖’；夜班下班时在自己脖子上挂一个哨子，一有‘情况’就能吹哨吓走贼仔；见义勇为提倡智取，看到偷抢积极报警也是见义勇为……”，这些建议为后来实施的“围堰式管理”政策的出台起到了重要的促进作用。[29]
中央电视台社会与法频道（CCTV—12）《大家看法》栏目，是一档关注民生新闻，社会热点的专题节目。《我建议》是该栏目于2008年3月6日至16日推出的两会特别节目，共11期，每期40分钟。该节目为演播室谈话节目，每期节目都围绕一个核心话题，邀请对该话题高度关注的代表委员、专家学者、公众人物、普通公民以及相关部委的官员共同参与，大家群策群力，共同探寻解决问题的途径和办法，并且选择了“台上台下提建议，代表委员听建议”这样一个模式，强化了节目在两会期间互动沟通、采集民意的功能，展示了基层代表和委员履行职责和参政议政的精神风貌。例如，在《打拐：正在行动》节目中，参与节目的普通民众提出了必须建立失踪人口以及被拐卖人口的DNA库和快速反应机制，这对于打拐犯罪对策的完善有着重要的借鉴意义。[30]
（二）培育参与型政治文化
只有培育参与型政治文化，才能提高公民参与政策制定的积极性和主动性。这是提高刑事政策制定中公民参与水平的主观条件。
就我国目前的情况而言，有利于公民参与的参与型政治文化体现在两个层面：[31]对政府而言，政府官员具有正确的参与理念，真正把吸收公民参与政策制定看成一种责任和义务，看成是优化政府决策行为的必由途径。对公民而言，具有一定的政治认知能力，包括对基本的政治理念有恰当的认知和理解；对一些基本的民主价值，如政治平等原则、主权在民原则、法治原则等有广泛的认同；对一些具体的政府机构及其职能、政治体制的基础、政策流程、公民在政治体制中的地位等有详尽的认知；具备主体意识、平等意识、权利意识、参与意识、法治意识和宽容精神等现代公民意识。
加快普及参与型政治文化的关键在于提高政治社会化的有效性，其途径是：[32]一是推进市场经济的发展和完善，以经济活动方式的改变促进政治观念和政治活动方式的改变；二是培育公民社会，以公民社会的成长带动参与型政治文化的普及；三是引导社会公众进行有序的政治参与；四是强化学校教育的政治社会化功能；五是提高大众传媒的普及水平，充分发挥它的政治社会化功能；六是重视传统政治教育系统的发展建设，充分发挥这个系统的政治社会化功能。
（三）提高公民的参与能力
1．提高公民自身素质。公民的文化素质以及政治能力的高低直接影响着公民参与刑事政策的水平。在我国现阶段，一些公民虽然有很高的参与热情和强烈的参与愿望，但囿于其自身素质不高，缺乏参与必需的知识和技能，使现实中公民参与能力同参与要求严重不符，导致了公民参与的低效率。因此，提高公民参与刑事政策水平的当务之急就是要求我们提高公民的综合素质，增强其参与能力。
2．实行信息公开制度，保障公民知情权。美国前司法部长克拉克曾说过：“如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动，没有任何东西比秘密更能损害民主，公民没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”[33]只有充分地知情才能有效地参与。在现阶段，必须改变我国公民参与过程中严重的信息不对称现象，实行政府信息公开，充分保障公民知情权。在刑事政策制定过程中，应该特别强调犯罪信息的公开。从国外的情况来看，当今世界各国都十分重视犯罪信息公开工作，许多国家都定期向社会公布有关犯罪的统计资料。例如，法国自1925年起就正式出版、公布《刑事司法统计》年刊；在日本，政府每年都发布《犯罪白皮书》；在美国，FBI每年都发布犯罪报告（UCR）。国外这些做法为完善我国的犯罪信息公开制度提供了有益参考，具有重要的借鉴价值。
【注释】
[1]（美）詹姆斯·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第66、67页。
[2]（英）戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社2004年版，第104页。
[3]（法）法约尔：《工业管理与一般管理》，周安华等译，中国社会科学出版社1998年版，第24页。
[4]（美）科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第12页。
[5]莫泰基：《公众参与：社会政策的基石》，中华书局有限公司（香港）1995年版，第6页。
[6]参见刘勇智：《公共政策制定中的公民参与》，载《兰州学刊》2004年第3期。
[7]根据信息分散理论，构成知识要素之一的信息是分散的，人不可能掌握所有事情各部分的信息。一方面，各级政府和政府官员也只能了解到数量有限的信息，且多局限于宏观的、整体的信息，而对于微观的、处于具体层面的信息掌握的则比较少；另一方面，各级政府和政府官员在他们所获取的信息中，由于种种原因，许多信息可能在层层传递过程中已经“失真”。而公民参与政策制定可以有效地改善这种状况，因为社会公众直接面对各种社会问题，最了解情况。可以从不同角度、不同层次提供关于政策问题的丰富信息，尤其是那些与他们的生活密切相关的、微观的、具体层面的信息，传达的信息也最全面、最真实的。
[8]刘伯龙、竺乾威主编：《当代公共政策》，复旦大学出版社2000年版，第17页。
[9]彭和平：《行政管理》，中国人民大学出版社1995年版，第180页。
[10]徐灿：《公安部承办2006年“两会”390件建议提案全部办结》，资料来源：http：／／www．gov．cn／2007lh／content_540276．htm，访问日期为2009年7月20日。
[11]张浩淼：《检察机关民意调查——“打击重点”市民最恨职务犯罪》，资料来源：http：／／cqtoday．cqnews．net/system／2007／08／29／000883028．shtml，访问日期为2009年7月20日。
[12]《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第9条规定：“制定司法解释，应当立项”；第10条规定：“最高人民法院制定司法解释的立项来源：（一）最高人民法院审判委员会提出制定司法解释的要求；（二）最高人民法院各审判业务部门提出制定司法解释的建议；（三）各高级人民法院、解放军军事法院提出制定司法解释的建议或者对法律应用问题的请示；（四）全国人大代表、全国政协委员提出制定司法解释的议案、提案；（五）有关国家机关、社会团体或者其他组织以及公民提出制定司法解释的建议；（六）最高人民法院认为需要制定司法解释的其他情形”；第17条规定：“起草司法解释，应当深入调查研究，认真总结审判实践经验，广泛征求意见。涉及人民群众切身利益或者重大疑难问题的司法解释，经分管院领导审批后报常务副院长或者院长决定，可以向社会公开征求意见。”
[13]参见何雪华等：《广州市民听证会上激辩“禁摩令”》，资料来源：http：／／news．sohu．com／2004／01／16／91／news218619184．shtml，访问日期为2009年7月20日。
[14]由于众所周知的原因，究竟有多少提案被采用缺乏数据上的支持。每年两会期间，代表、委员都会提出一些事关刑事政策方面的提案，其中也会被媒体关注并广为报道，但真正被相关部门采用的却是少数。例如，媒体关注的2009年全国两会期间政协委员的提案就有：全国政协委员王林建议“创新未成年人违法犯罪预警机制”；全国政协委员郑惠强建议严打诈骗空巢老人的犯罪行为；全国政协委员施杰拟提案建议严惩网络犯罪；全国政协委员李玉玲提案建议制定《未成年人网络保护法》；等等。
[15]例如，个体经营者肖先生表示，政府制定这个政策有没有考虑到依靠摩托车谋生的这部分人的利益？听证会后，很多市民表示，按照一家3口人计算，广州37万摩托车的后面可能涉及到上百万人，部分司机年纪大了，求~~151难，家中负担重，只有靠拉客为生。禁摩后．这部分人的利益怎么考虑。另外，张先生说，政府何否考虑到相关产业的补偿机制，如摩托车生产商、修车厂、停车场等有关人员的利益怎么处理。叶先生表示．政府说大家都要乘坐公共汽车或者拥有私家车，他向商业局有关人士提问，有多少人能消费得起小汽车，政府有否调查过，拥有小汽车的是什么人，其财产来源是什么。从事客户服务的张先生表示，他没钱打的，公车慢，如果禁摩，客户将天天投诉。一位姓叶的先生向有关部门提问，从最初的摩托车15年报废到现在的10年内禁止摩托车，有无法律依据。参见何雪华等：《广州市民听证会上激辩“禁摩令”》，资料来源：http：／／news．sohu．com／2004／01／16／91／news218619184．shtml，访问日期为2009年7月20日。
[16]江金琪：《我国人大代表数量世界之最专家称应减少官员代表》，资料来源：http：／／news．21cn．com／domestic／yaowen／2005／02／23／1995745．shtml，访问日期为2009年7月24日。
[17]具体的操作方法是：每个国家公务员每月交纳相当于工资40％的个人信用公积金，其中，15％由个人支付。其余的25％则由政府财政补贴。国家公务员在退休时，其个人已交付的个人信用公积金连本带息一次性全额返还，另外由政府财政补贴金额的50％作为对公务员的奖励。如果公务员光荣退休，可以拿到几十万元的信用公积金。而公务员一旦发生贪污受贿等职务犯罪，在受到行政与刑事处罚的同时，公积金将被全部没收，主要用于对造成国家损失的部分补偿。参见高玲：《人大代表彭镇秋：建立公务员信用公积金制度”》，资料来源：http：／／china．newssc．org／system／2007／03／07／010279944．shtml，访问日期为2009年7月24日。
[18]第一，与其说是“反腐”，不如说是给特权已经太多的公务员又增新特权，使早就令民众不堪重负的公务员消耗在财政支出中占更大份额。第二，在缺乏透明度的权力运作体系下，在刻意排斥了全社会对公权力的监督，媒体被牢牢绑缚着手脚的情况下，公务员职务犯罪暴露几率非常低。该提案压根没触及这一要害，可预期的前景必将是给公务员增加了更多收入，却起不到遏制职务犯罪的作用。第三，公务员一旦发生职务犯罪就没收公积金——这种惩罚形同儿戏。掌握着公权力的公务员经济犯罪额度越来越高，上百万都已是寻常事了，真被逮住，没收公积金，简直罚不抵罪，何况逮住几率还很低。参见肖雪慧：《说说今年两会代表部分议案提案和言论》，资料来源：http：／／www．yadian．cc／paper／9547／，访问日期为2009年7月24日。
[19]林尚立：《社会政治文明发展战略研究》，上海人民出版社2004年版，第262页。
[20]王建芹：《从弱势群体结社权看我国结社自由宪法权利的实现》，载《社会科学论坛》2006年第10期。
[21]参见金华：《我国公共政策制定中的公民参与研究》，华东师范大学硕士学位论文，2007年提交。
[22]（法）米歇尔·克罗齐等：《民主的危机》，马殿军等译，求实出版社1989年版，第97页。
[23]我国经历了二千多年的封建君主专制的统治时期。为了维护皇权专制，统治者强调的是“民可使由之，不可使知之”，这种观念在政治统治中根深蒂固。再加上新中国成立以来，出于维护社会主义国家政权的安全和利益，保证社会主义事业顺利进行的需要，对国家机关在经济建设中的活动强调的是保密。这就使得我们的党政机关长期以来养成了保密的习惯，相对来讲，对信息公开的意识就比较淡薄。观念上的阻力成为阻碍我国犯罪信息公开的一个主要因素。参见韩大元、杨福忠：《试论我国政府信息公开法治化》，载《国家行政学院学报》2004年第2期。
[24]一方面，犯罪统计信息有负面信息和正面信息之分，前者如犯罪率高、破案率低、重新犯罪率高、职务腐败严重等，此类信息一旦公布会影响政府领导人的政绩、政府的形象，甚至会动摇政府的权威。对负面信息，政府不愿公开，往往倾向于将其控制在政治系统内部；后者如高破案率、低犯罪率等，此类信息有利于树立政府良好形象，因而是政府愿意公开的。另一方面，对一些大案要案等个案信息，在未侦破之前就公开，如果久侦不破会影响司法机关的形象。再者。出于政治目的方面的考虑。稳定压倒一切是我党的执政追求，如果把对国家不利的犯罪信息进行公开，特别是对某些恶性案件公开之后会引起社会恐慌，影响社会稳定。
[25]陈永文：《完善我国选举制度之对策构想》，载《华东政法学院学报》2003年第4期。
[26]提案认为，预防职务犯罪仅仅靠道德良心的自我约束和单纯的教育都不可行，而必须是教育预防和制度预防相结合的传统职务犯罪预防方法。建议反思传统的职务犯罪预防方面的有效性，建立刚性的职务犯罪预防方法，防止犯罪预防和中国社会转型的现实需要相脱节。
[27]安装在公共场所的监控摄像头不仅可以为案件侦破提供线索，还能震慑潜在的不法分子。增加公众的安全感，具有重要的刑事政策意义。但是，公共场所的监控摄像头又可能侵犯观众的隐私。因此，在哪些公共场所才可以安装监控摄像头，应该进行听证。
[28]该公开论坛于1992年开办，是中国内地第一个也是唯一的大型政论性公开论坛。论坛就社会关注的热点、难点问题组织市民与政府官员、人大代表、专家学者等进行热烈的讨论，使政府官员更及时地听到公民的心声和呼声，从而体现决策的民主化和科学化。
[29]参见王海军：《羊城论坛透露老城区实行“围堰式管理”以利治安》，资料来源：http：／／gzfile．focus．cn／news／2006—11—29／259562．html，访问日期为2009年7月24日。
[30]陈祖兰：《在行动参加CCTV（我建议）之打拐专项行动》，资料来源：http：／／blog．sina．com．cn／s／blog_50467e6f0100d4wk．html，访问日期为2009年7月24日。
[31]参见金华：《我国公共政策制定中的公民参与研究》，华东师范大学硕士学位论文，2007年提交。
[32]参见方盛举：《参与型政治文化与当代中国政治文明建设》，载《社会科学研》2006年第5期。
[33]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959、960页。
