刑事政策制定过程中的公民参与

关键词: 刑事政策制定 公民参与

内容提要: 公民参与刑事政策制定是提高刑事政策质量的必要手段。总体而言，我国现阶段刑事政策制定中的公民参与的水平还比较低，仍然存在着许多不容忽视的矛盾和问题。究其原因，既有制度方面的障碍，也有文化观念方面的误区，以及公民参与能力的缺失。全面而深入地探讨这些问题有助于完善我国刑事政策制定中公民参与的现实路径。
 
 
    一、提出问题

　 刑事政策制定，是指针对一定时期内的犯罪问题提出并选择解决方案的过程，是刑事政策过程的首要环节，对刑事政策价值的实现起着举足轻重的作用。长期以来，我国奉行的是国家本位型刑事政策模式，刑事政策制定主体多为国家，公民难以参与到其制定过程中去。在当代，随着民主的深入发展，在刑事政策制定过程中强调公民参与，其意义不言而喻。然而，我国现阶段刑事政策制定中的公民参与在呈现出逐步发展、不可逆转的基本趋势的同时，也存在着诸多不容忽视的问题。全面、深入地探讨这些问题，寻求发展和完善我国刑事政策制定中公民参与的现实路径，对正在发展中的我国的公民参与制度尤具现实意义。

　 二、公民参与刑事政策制定的必要性

　 （一）可以增进刑事政策的公共性和民主性

　 1．公民参与可以增进刑事政策的公共性。公共政策的价值追求在于公共性，即解决公共问题，实现公共利益。所谓公共问题，是指与那些“影响有限，只涉及到一个或少数几个人的”私人问题相对的、“影响广（包括对不直接相关的人有影响）的问题”。[1]公共政策一旦制定并执行，便会立即在一定范围内改变社会原有的利益格局，使社会资源重新整合，人们的行为模式也将因此而发生一些转变。因此，公共政策对社会生活的影响不可小视。刑事政策作为公共政策的一种形式，公共性也必然是其价值追求，刑事政策一旦制定也必然影响到公民的社会生活。因此，刑事政策与公民关系极为密切，公民参与刑事政策制定对实现刑事政策价值追求有着重要意义。一方面，公众参与刑事政策制定使公众有充分的机会表达自己的利益诉求，从而能够最大限度地分配社会利益以符合公众的需要和愿望，确保刑事政策的公共利益价值取向，因为“公民才最终是自己利益的最佳裁判”。[2]以近些年愈演愈烈的醉酒驾车肇事为例，醉酒驾车肇事严重威胁着公共安全，而现行的刑事立法对此类行为一般只能以交通肇事罪论处，这不利于打击犯罪。鉴于此，一些民众协同全国人大代表和政协委员，联名要求修改醉酒驾车追责法律，如果此类建议能够被采纳，成为打击醉酒驾车肇事的法律根据，必然能够确保刑事政策的公共利益价值取向。另一方面，公民参与刑事政策制定可以强化政府官员的责任感，加强对公共权力运用的制约，避免刑事政策公共利益价值取向的扭曲。著名管理学家法约尔说过，“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方，就有责任”。[3]政府责任主要表现在政府对公众的责任以及政府内部对上级部门的责任两个层面。传统的刑事政策模式在责任的定位方向上是向上的，即对上级机关和上级官员负责，而对公众的需求则关心不够。例如，一些地方政府官员出于自己仕途的考虑，不惜一切代价打击违法犯罪，以追求社会稳定的政绩。这显然是公共权力滥用的做法，不利于刑事政策公共利益价值取向的实现。而公民参与刑事政策制定，可以对政府官员的各种刑事政策制定产生强大的社会舆论压力，这将促使政府官员的责任性进一步增强，不断地了解社会的发展变化和公众的要求，制定出准确、及时、合理的刑事政策，真正体现刑事政策关怀公共利益的本质。

　 2．公民参与可以增进刑事政策的民主性。公民参与是民主政治制度下公民的一项基本权利，也是民主政治的重要标志之一。“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员的参与决策”。[4]“真正的民主，需要通过‘公民不断的参与’，方能领略什么是民主，在心理上融汇和建立民主作风，在行为上获取民主办事的技巧和方法，这样才可以保证社会运作是真正由人民主宰”。[5]公民在刑事政策制定中的参与是当代民主政治发展的要求，是实现民主政治制度的一种具体形式。在当代，一个国家的民主程度，不仅要看其政治生活中的民主，而且要看其政府的公共政策，政府向公众所提供的公共产品和公共服务是否均衡、合理地体现了有关阶层和群体的利益。如果普通公民的要求和愿望与政策结果没有任何关联，无论一个国家政治生活的其他方面看起来是多么民主，都只是一种装饰。因而决策的民主化，即追求社会公正，强调公民参与成为现代公共政策制定中的一个重要的价值取向。民主的活力，在相当程度上有赖于公民的积极参与。民主过程的本质就是参与决策，参与是整个民主程序的基石。因此，公民参与公共政策制定，特别是刑事政策制定对于保证政策制定的民主化至关重要。

　 （二）可以提高刑事政策的科学性

　 刑事政策的科学性是实现刑事政策目标的重要保证。宏观而言，一项科学的公共政策至少要符合三方面的要求：一是目标导向性，即公共政策必须以解决公共政策问题，维护或增进公共利益为目标；二是社会可行性，即公共政策在执行中能够得到社会较为广泛的支持和认同；三是经济效益性，即公共政策尽可能以最小的成本投入获得最大的收益产出，包括经济效益和社会效益。[6]科学的刑事政策也应该符合这三方面要求。公民参与可以在一定程度上使刑事政策符合上述三个目标。首先，公民参与政策制定的基本动机是为了维护和扩大自身的利益，他们必然要求刑事政策的目标导向性，确保刑事政策制定是为了解决政策问题，实现公共利益。其次，公民参与也提高了刑事政策的社会可行性。公民亲自参与选择的刑事政策容易得到公民的广泛认同和支持，使政策在执行中不会遭到普遍的抵制。最后，刑事政策可行性的提高降低了刑事政策执行的成本，公民的广泛参与增加了刑事政策的社会效果，这必然会提高刑事政策的经济效益和社会效益。

　 微观而言，公民参与之所以可以提高刑事政策的科学性，主要基于以下几个方面原因。首先，公民参与可以为刑事政策制定提供充分的信息来源和智力支持。科学决策的形成，不仅依赖高智，而且依赖众智。惟有此，才能减少刑事政策上的流弊和偏差，以期形成最优的政策方案。以刑事政策制定的第一道程序政策问题为例。政策问题的分析、界定是政策制定的起点。刑事政策问题是指那些已进人议事日程的各类犯罪问题。刑事政策制定者只有在了解一定时期的犯罪总体情况下，才能有的放矢，对症下药，真正解决犯罪问题。只有深入调查研究，广泛搜集资料，从而准确完整地掌握犯罪问题的各种相关信息，才有可能对犯罪问题作出全面深入分析。而公民参与为刑事政策制定提供充分的信息来源。[7]其次，公民参与可以优化刑事政策体系。刑事政策体系是一个国家或地区不同层次、不同方面的所有刑事政策形成的结构和系统。单项刑事政策的质量再高，也无法实现一个国家或地区的刑事政策价值。刑事政策体系在纵向上包括宏观刑事政策、具体刑事政策两个层次；在横向上包括普通犯罪刑事政策、经济犯罪刑事政策、政治犯罪刑事政策等诸多方面。实践中，刑事政策体系不完善主要体现在两方面。一是纵向上刑事政策的不协调。例如，为了扫黄，中共中央、国务院出台了一系列的严厉打击对策，然而在实践中，一些地方政府为了地方利益，上有政策下有对策，只查处一些街头发廊，从不对宾馆等场所扫黄，最终带来所谓“扫黄越扫越黄”之结果。二是横向上刑事政策不协调。例如，刑法对达到一定数额的逃税、生产、销售假冒伪劣商品等行为都予以刑事处罚，但在实践中，“以罚代刑”现象还很严重，行政执法与刑事执法不协调。大量的经济犯罪案件，往往都是被行政执法部门以罚代刑。刑事政策体系不协调既有地方保护主义和行业、部门利益的驱使，也有缺乏公民参与，不了解社会公众的政策需求，对政策执行效果缺乏正确的反馈、评估等因素。而公民参与有助于使刑事政策制定建立在对整个政策体系审视分析的基础上，减少政策之间的矛盾；并且公民参与提高了对刑事政策方案效果预测的科学性，使政策制定者获得了各种政策执行效果的准确反馈。在此基础上制定政策，将会减少与现有政策的冲突。同时，公民参与可以起到一种监督作用，使地方政府、各部门不敢明目张胆地为了地方或部门利益而去制定倾向性的刑事政策。

　 （三）可以确保刑事政策执行的有效性

　 1．公众参与通过增进刑事政策合法性和民主性进而确保刑事政策执行的有效性。公众参与是确保刑事政策符合民意及政策合法化的根本途径。“现代决策特征之一在于政府决策是一种群众参与程度较高的决策，它既是社会的一种价值要求，也是决策过程实际需要”。[8]只有在刑事政策制定过程中，扩大公众参与，倾听公众意见，了解民心所向，这样在刑事政策执行过程中才能得到民众的拥护，促进刑事政策顺利执行，保障刑事政策的合法地位。简言之，合法性是刑事政策的生命，一项政策只有具有合法性才能得到社会的认同和遵循。在现代社会中，刑事政策的合法性基础又源自社会公众的普遍认同和接受，而且也只有当政策得到广泛的社会支持时，它才能拥有较高的合法性，获得较高水平的效能。公众参与刑事政策制定和决策过程对于提高刑事政策的合法性基础有重要的作用：一方面，公众参与扩大了决策资源的提取范围，能够反映最大多数人的意志，能更好地协调社会各种利益关系，从而增加社会公众的认同感；另一方面，公众参与决策满足了公民参政议政的心理需求，增强了他们的政治功效感、影响感和尊严感。可见，社会公众参与决策，可以使刑事政策更易于被社会公众接受和认同。“在所有的政策执行环境中，公众的态度、政策执行机构对待公众的态度以及政府机关机构的整合程度，是影响政策执行效力的主要因素”。[9]如果公众对刑事政策合法性确认不疑，对刑事政策制定者的信任感增强，不仅能积极地推动刑事政策的执行，而且还会减少刑事政策执行的成本。

　 2．公民参与通过增强刑事政策的公共性和科学性，进而确保刑事政策执行的有效性。每一项刑事政策的出台，往往都与广大公众的切身利益密切相关。要使制定出来的政策维持高效运行，一个重要的因素就是取决于该项政策是否科学，是否切实反映了与受该项政策影响的绝大多数公众的利益。否则，在政策实施过程中，公众就会采取各种手段消极对抗、不配合。即便政府可能采取行政命令或是用暴力来威慑或压制，公众仍有充分的机会使政策失效。一项科学的、充分代表公众利益的公共政策无疑会大大提高公众对政策的认同感和支持度，从而为政策正确、有效地执行扫清障碍。以东莞“禁摩”防“两抢”做法为例，由于政策制定之前没有与市民沟通，“禁摩令”生效后，市民意见很大。正如有市民所说：“难道罪犯用汽车实施犯罪，就要连汽车也一起禁掉么？”广州大学教授卢汉桥则从公共管理的角度对东莞“禁摩”行动做出评价，他认为，为遏制“两抢”而对摩托车加以限制，对地方政府而言，是不得已而为之的做法，是个风险决策，需要付出一定的成本。政府在做决策的时候，如果能把好的预期、可能遇到的困难与百姓进行沟通，让百姓有足够的参与感，就有可能获得更多百姓的支持。

　 三、当前刑事政策制定中公民参与现状

　 （一）公民参与刑事政策制定的制度方面保障

　 我国现行的一系列法律法规为公民参与刑事政策制定提供了三个方面的制度保障。一是《宪法》的相关规定。在宪法第一章的一些条款中，分别规定了公民参与的原则性内容。例如《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”二是《立法法》的相关规定。《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”《立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”三是中共中央的相关文件。党的十六届四中全会在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调：“要建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道。”

　 （二）当前我国刑事政策制定体系与形式

　 当前我国刑事政策制定主体分为中央和地方两级。中央一级的刑事政策主体包括中共中央、全国人大、中央人民政府（国务院）、最高人民法院和最高人民检察院；地方一级的刑事政策制定主体包括地方党委、地方人大、地方政府、地方人民法院和地方人民检察院。这些主体有些独自制定、有些联合制定相关刑事政策，形成一个多方位、多层次、全覆盖的刑事政策体系。以中央为例，刑事政策制定主要有以下七种形式。

　 1．中共中央发布的政法工作文件、建议等。这些文件、建议往往都是宏观刑事政策，它们有的经过全国人大的立法活动直接成为刑事法律，有的经过最高人民法院和最高人民检察院的司法解释而成为具体的刑事司法政策。例如，20世纪80年代，中共中央依据经济犯罪和治安形势提出“从重从快”的严打刑事政策，全国人大常务委员会便迅速制定并颁布相关的刑事法律：《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》（1982年）、《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》（1983年）、《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》（1983年）。又如，2006年10月，中共中央十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了宽严相济的刑事司法政策，最高人民法院和最高人民检察院随即颁行相应的司法解释。

　 2．中共中央与国务院联合发布决定。这些决定也是宏观刑事政策，经过全国人大的立法活动直接变为法律。例如，1991年2月19日，中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》。3月2日，七届全国人大常委会第十八次会议通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》。

　 3．全国人大颁布的刑法典及刑法修正案。全国人大制定的刑法典及其常务委员会制定的刑法修正案，是具体刑事政策在法律层面的表现。自1997年以来，全国人大制定的刑法典及其常务委员会先后制定的刑法修正案有：1997年3月14日颁布修订后的《中华人民共和国刑法》；1998年12月29日颁布的《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》；1999年12月25日颁布的《中华人民共和国刑法修正案》；2001年8月31日颁布的《中华人民共和国刑法修正案（二）》；2001年12月29日颁布的《中华人民共和国刑法修正案（三）》；2002年12月28日颁布的《中华人民共和国刑法修正案（四）》；2005年2月28日颁布的《中华人民共和国刑法修正案（五）》；2006年6月29日颁布的《中华人民共和国刑法修正案（六）》；2009年2月28日颁布的《中华人民共和国刑法修正案（七）》。

　 4．最高人民法院、最高人民检察院颁行的司法解释。最高人民法院、最高人民检察院颁行的司法解释是具体刑事政策，是宏观刑事政策在司法实践中的具体体现。例如，为了贯彻宽严相济刑事政策，最高人民法院和最高人民检察院分别颁行相应的司法解释：最高人民法院颁行《关于进一步加强刑事审判工作的决定》（2007年），明确规定，当前和今后一个时期，人民法院刑事审判工作要全面理解和正确执行宽严相济刑事政策，依法惩罚犯罪，依法保障人权。最高人民检察院颁行《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》（2007年）。

　 5．最高人民法院、最高人民检察院与国务院各部委共同发布的通知。这通知是具体刑事政策。例如，为了打击拐卖妇女儿童犯罪活动，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、全国妇联于2000年3月20日共同发布《关于打击拐卖妇女儿童犯罪有关问题的通知》。

　 6．国务院出台的相关行政规章、通知。这些行政规章、通知也是具体刑事政策。例如，为保护消费者和企业的合法权益，维护社会主义市场经济秩序，促进改革开放和国民经济健康发展，国务院于2000年11月发布《关于开展严厉打击制售假冒伪劣商品违法犯罪活动联合行动的通知》，在全国范围内开展一场声势浩大而又讲求实效的严厉打击制售假冒伪劣商品违法犯罪活动的联合行动。

　 7．公安部或公安部联合其他部委出台的专项行动文件。这是最多的一类具体刑事政策。公安部几乎每年都要发布专项行动文件，开展专项整治行动。例如，为加大对银行卡违法犯罪活动的打击力度，维护持卡人和商业银行的合法权益，营造良好的奥运支付环境，中国人民银行、公安部于2008年颁布《关于开展联合整治银行卡违法犯罪专项行动的通知》，决定自2008年4月至7月在全国范围内开展联合整治银行卡违法犯罪专项行动。又例如，为严厉打击传销违法犯罪活动，国务院办公厅印发了《全国打击传销专项行动方案》。为贯彻落实该专项行动方案，国家工商行政管理总局和公安部颁布《贯彻落实（全国打击传销专项行动方案）实施意见》，决定从2006年9月至2007年8月组织全国工商行政管理机关、公安机关以《全国打击传销专项行动方案》确定的工作重点与工作目标，开展为期一年的打击传销联合执法行动。

　 （三）公民参与刑事政策制定的主要途径

　 从我国刑事政策实践看，在前述刑事政策制定体系中，公民参与刑事政策制定的主要途径有以下七种。

　 1．人大代表直接参与立法活动。这是公民参与刑事政策制定的最重要途径，是一种间接参与方式。在我国，一些重大刑事政策的出台，往往都是立法机关直接立法的结果。在立法过程中，人大代表行使表决权，直接决定刑事政策的出台与否。在中央，《刑法》及《刑法修正案》的制定都是人大代表直接参与的结果。在地方，一些人大也在通过地方立法来制定相应的刑事政策。例如，为了预防职务犯罪，促进国家工作人员依法、公正、廉洁履行职务，2006年11月30日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《浙江省预防职务犯罪条例》。

　 2．人大代表、政协委员提案。这也是公民参与刑事政策制定的一种重要途径，是一种间接参与方式。以中央层次为例，一些重要刑事政策的出台与全国人大代表、政协委员提案有着密切关系。例如，2006年，公安部收到一些全国两会代表、委员关于严厉打击互联网违法犯罪活动的建议、提案。对此，公安部公共信息网络安全监察局在不断加大打击力度的同时，总结、推广深圳市公安机关的经验，于2006年5月选择重庆、杭州、宁波等八个城市开展了公安机关网上依法公开管理工作。仅用半年时间，就在全国1400余家网站设置了“虚拟警察”和“报警岗亭”，使得网上有害信息大幅度减少，网络环境得到了净化。以地方层次为例，一些重要的刑事政策出台与各级人大代表、政协委员提案有着密切关系。例如，2006年，杨涛等12名安徽省人大代表提出了“关于加大毒品问题重点整治工作投入力度的建议”，建议省政府进一步加大对临泉县禁毒工作的力度，并增加缉毒警员的编制，解决缉毒工作所必需的设施。安徽省公安厅立即与杨涛等代表共同研究商讨，派出了由禁毒总队长带队的工作组进驻临泉，帮助解决整治工作中的实际困难。经过一年的整治，临泉县摘掉了全国毒品重点地区的帽子。又如，2006年初，部分河北省人大代表针对近几年来破坏电力设施案件上升的情况，提出了“加大打击破坏电力设施犯罪力度”的建议。河北省公安厅刑侦局立即组织人员对全省近几年来发生的破坏电力设施的案件进行调研分析，并与省电力公司进行沟通协商，研究建立打击、防范和控制此类违法犯罪的协调工作机制。之后，省公安厅对此项工作进行了专门部署，并下发了《关于加强打击盗窃、破坏电力设备犯罪工作的通知》，受到人大代表的称赞。[10]

　 3．专家座谈。这是公民参与刑事政策制定的一种直接方式，现在越来越多地被相关部门采用。专家座谈主要适用于一些专业性强的刑事政策制定领域，如刑法修正案、司法解释的制定等。例如，为依法惩治洗钱、资助恐怖活动及掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪等犯罪活动，最高人民法院起草了《关于审理洗钱等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，并于2009年3月23日上午召开专家论证会，研讨论证《解释》的有关问题。

　 4．公民上书人大。这是公民参与刑事政策制定的一种直接方式，近些年来也时有被用。例如，2003年4月25日，《南方都市报》披露了大学生孙志刚在广州被恶性收容审查导致非正常死亡的事件。5月14日，北京大学3位法学博士以“中国公民”的名义，向全国人大常委会上书，建议对《收容遣送办法》进行违宪审查。5月24日，贺卫方等5位资深法学家，同样以普通公民身份上书全国人大常委会，要求对违宪审查启动特别调查程序。6月20日，温家宝总理签署国务院第381号令，公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，施行时间自2003年8月1日起，1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。

　 5．民意调查。民意调查是公民参与刑事政策制定的一种直接方式，现在越来越多地被相关部门采用。例如，重庆市检察机关曾经在“法律监督网”上开设向群众征求“打击重点”的民意调查，[11]在此基础上，检察机关将“查办一批有影响的职务犯罪大要案”作为工作重点。又如，安徽、湖南、重庆等一些省市还设立了官方的民意调查中心，把“群众安全感”作为重要的调查内容之一，而这也是出台相关刑事政策的重要依据。

　 6．公民建议。这是公民参与刑事政策制定的一种最直接方式，现在也被相关部门采用。例如，2007年3月23日，最高人民法院发布《最高人民法院关于司法解释工作的规定》，史无前例地明文确立了任何公民和组织皆可推动司法解释立项的机制，以及就涉及人民群众切身利益或者重大疑难问题的司法解释向社会公开征求意见的机制。[12] 7．听证会。这是公民参与刑事政策制定的一种直接方式，现在也被相关部门采用。近些年来，一些城市为了预防“两抢”刑事案件的发生，纷纷出台禁摩政策，并在该政策正式实施之前，举行听证会。例如，2004年1月15日，广州举行了市区摩托车限行方案听证会。在听证会上，17名陈述人分别发表了自己的看法。[13]

　 四、刑事政策制定中公民参与存在的问题及成因

　 相对于经济的快速发展和社会的深刻变化，在我国现阶段刑事政策制定中，公民参与的总体水平还比较低。在实践中，仍然存在着许多不容忽视的矛盾和问题，阻碍着公民参与的进程。究其原因，既有制度方面的障碍，也有文化观念方面的误区以及因公民参与能力缺失而造成的一系列问题。全面而深入地探讨这些问题，有助于我们根据我国现阶段公民参与的现实状态，努力寻求发展，完善我国刑事政策制定中公民参与的现实路径。

　 （一）刑事政策制定中公民参与存在的问题

　 1．参与积极性不够高。随着网络、信息技术的飞速发展，社会主义市场经济的不断深入，以及政治现代化进程的加快，我国公民的参与意识、参与兴趣较之以往有了很大的提高。然而从总体上看，我国公民参与的主动性和自觉性仍处于较低的水平。除了部分政府官员、专业人士和知识分子以外，相当一部分公众是在从众心理的支配下参与进来的。真正出于自主、自愿，把公民参与当作自己应有的权利来看待的公民所占比例仍然不够高，公民主动参与率不足。即便是上海、北京等经济比较发达，公民素质相对较高的城市，公民的参与意识也是非常有限，不尽如人意。例如，在《刑法修正案（七）草案》公开征求意见期间，收到的意见并不多，而这些意见多为专家、学者提出。

　 2．参与范围不平衡。主要表现在四个方面。一是公民参与的范围不充分。现有的公民参与主要集中在最高立法机关出台的刑法修正案以及地方政府出台的相关刑事政策领域。在宏观刑事政策及司法部门、公安部门制定的具体刑事政策方面，公民参与的力度还远远不足。二是参与的地域不平衡。在城市、沿海发达地区，公民的参与意识比较强，参与水平相对较高，而在农村、偏远贫穷地区，不少公民在参与活动中表现出缺乏主动和独立的参与意识，参与水平也远远低于沿海发达地区和城市。三是参与的阶层不平衡。不同阶层对刑事政策参与有不同的反应。一般来说，法学专业人士具备参与的自信和参与实践所需要的技能，因此，他们参与意识和参与能力相对较强，而文化水平较低的阶层的参与意识和参与能力则相对较弱。四是参与的途径有限。现有的参与途径主要局限于提议案、建议和听证，其他一些重要的参与方式，如社会组织和团体具有表达功能的游行示威、媒体舆论等难以体现。

　 3．参与效果不明显。以全国人大代表、政协委员提案为例，可以说，每年都有大量的涉及刑事政策方面的提案，虽然能够收到相关部门的回复，但真正能够被采用的还是少数。[14]再以听证会为例，虽然在新闻媒体关于听证会的报道中，代表们慷慨激昂的陈词和旁征博引的论证不时可见，但听证会代表的意见究竟在多大程度上影响了最终决策却鲜有报道，而决策部门对听证会代表意见的取舍过程和对依据的采纳程度更罕有公布。常常是听证会上辩论得热热闹闹，听证会后的决策却静悄悄。还是以广州举行的市区摩托车限行方案听证会为例，在该听证会上，有不少市民提出了不同看法，[15]但禁摩政策还是如期生效。

　 （二）刑事政策制定中公民参与存在问题的成因

　 1．制度方面的障碍。制度是能否实现公民有效参与刑事政策制定的关键，而制度方面的障碍是目前制约我国公民参与刑事政策制定的最重要因素。制度方面的障碍主要表现在以下两个方面。

　 第一，制度虚置。虽然我国为促进公民参与制定了一系列的基本制度，如人民代表大会制度、信访制度等，但是由于这些制度缺乏配套的制度设计和独立性，往往只停留在空泛的原则上，距离普通公众很远，所以并没有完全发挥出其应有的功能。以人民代表大会制度为例，人大的主要职责就是集中和表达民意及广泛吸纳公民参政议政，同时也负责将党的决策和工作布置层层向下传达、贯彻，并为其落实进行广泛动员。但在多数时候，这些职责的落实似乎有点本末倒置，使其集中、表达民意以及广泛吸纳公民参政议政的功能被大大弱化。人大代表的结构问题也相当突出，数十年来，地方党委、政府及主要职能部门的主政官员，几乎无一例外地都被“选举”成了全国或省市人大代表。各级人大代表中官员占到70％，普通公众代表人数极其有限。人民代表大会成了官员代表大会。[16]由于制度难以保证普通公民实现对刑事政策制定的有效参与，因而极大地挫伤了公民参与的积极性和热情，并在很大程度上影响着公民参与的实效。除此之外，现在人大代表、政协委员的非职业化以及与公众联系不紧密的现状，也不利于他们提出高质量的提案。例如，为了反腐，有人大代表提出了“建立公务员信用公积金制度”，[17]如此“反腐”对策被批评为很“荒唐”，难以得到公众的认同。[18]

　 第二，制度缺失。表现为规范化、组织化的民意表达渠道不畅。就现行的公民参与渠道的制度供给而言，远不能满足和保障广大公众的参与要求和参与行为。一方面，现行的参与渠道或是过于上层化和精英化，对于普通公民来说能够直接参与的机会太少，如人民代表大会和政治协商会议；或是由于缺乏相应的配套措施和程序的法律保障，使制度等于虚设；其他的参与路径也往往局限于普通的网站公示、媒体公示等比较单一的形式，真正能够吸纳公众参与公共事务的渠道和路径尚需进一步拓宽。另一方面，由于缺乏相关制度上的保障，作为公民进行政策参与主渠道的社会组织和团体的表达功能未能得到充分的发挥，致使公民参与的组织化程度很低。在现代社会，单个的个人能力有限，个人要想影响刑事政策，必须借助于组织的力量。“要使公民在政治参与中不断保持较高的政治效能感，必须允许公民自发地组织起来进行政治参与，否则就将挫伤大多数公民的参与热情”。[19]虽然，在当今中国，已经存在着数以万计的民间组织和团体，然而，从目前的总体状况来看，在今日中国国家与社团的关系中，政府仍然处于绝对主导地位。虽然新中国历部宪法中均有关于公民结社自由权利的法律规定，但如果以权利主张和实现效力为要件来评判，宪法赋予的公民自由结社权在很大程度上仍是一项声明性的权利，公民的结社活动仍然受到了诸多甚至相当严格的限制。[20]

　 2．文化观念方面的误区。文化观念方面的误区，既有政府官员方面的，也有一般民众方面的；既有传统文化方面的，也有市场经济方面的。[21]具体表现在以下方面。

　 第一，政府官员的错误观念。在公民参与刑事政策制定方面，依然有许多政府官员存在着观念上的误区，表现在两个方面。一方面，精英化的决策思维和决策模式造成政府官员对公民参与主体地位的排斥。传统决策模式是一种由政府向公众的单向行为，公共政策过程就是一种支配与被支配的过程。这种精英化的决策思维和决策模式使我们一些政府决策者形成了居高临下、藐视公众、漠视民意的官僚主义习气，主观上存在着对公众参与主体地位的排斥。在他们眼里，公众只是政策的对象，只能被动地接受和服从既定的制度安排而不能参与决策。另一方面，政府与公民“互信”资本的缺失造成政府官员对公民参与效果的怀疑。长期以来精英决策模式导致的公共决策的神秘化和特殊化，使得公共行政的精神被湮没在集权统治之下，加深了政府与公民之间的隔膜，政府与公民处于一种紧张、陌生、不信任的状态之下。

　 第二，传统文化的消极影响。传统文化的消极方面严重影响着公民的参与观念和参与意识。公民参与刑事政策制定是一种政治行为，必然会受到一定的社会政治文化及意识形态的影响。中国是有着长期专制统治的国家，专制政治的支配作用相当深入。长期的专制统治造就了臣服型政治文化，形成民众对政治权力的依附性、臣属性和顺从性，使民众缺乏自主独立意识、民主政治意识以及公民权利观念和参与意识。民众中普遍存在的这种文化观念层面的误区，必然影响刑事政策制定中公民参与行为的指向、方式和程度。