我国涉恐资产冻结制度简论

    与普通刑事、民事、洗钱案件中金融机构和特定非金融机构被动执行司法或行政机构针对个案的冻结决定不同，在针对涉恐资产的冻结中，只要国务院公布恐怖犯罪活动组织名单，上述机构就有义务主动冻结相关资产，而且冻结的范围需要上述机构主动甄别确认。我国反洗钱法以及中国人民银行制定的《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》、《非金融机构支付服务管理办法》中规定的客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度为金融机构和特定非金融机构有效甄别涉恐资产提供了制度保障。在冻结涉恐资产方面，金融机构和特定非金融机构一旦疏于履行主动甄别、主动冻结的义务就应当承担相应的法律责任。

    从一定意义上讲，《决定》所创建的涉恐资产冻结制度也为我国司法机关在办理恐怖犯罪案件时查处与案件有关的财物提供了便利，该制度完全可以与我国刑事冻结、扣押和没收制度相互衔接与配合。笔者认为，对于已经依照《决定》加以冻结的涉恐资产，我国公安机关、检察机关和人民法院无需重新采用刑事冻结、扣押手段进行重复冻结。对于在办理刑事案件过程中新发现的涉恐资产或者相关的资产线索，刑事司法机关可以依照刑事诉讼法的规定进行司法冻结与扣押，或者进行必要的调查和搜查。对于依照《决定》加以冻结涉恐资产，人民法院在刑事审判中可以依照刑法和刑事诉讼法的规定予以没收、充抵罚金或者用来对被害人进行经济赔偿。

    三、适用涉恐资产冻结制度需注意的问题

    《决定》从我国反恐实践出发，授权国务院反洗钱行政主管部门会同国务院公安部门、国家安全部门制定具体实施办法。上述主管机关在制定冻结涉恐资产具体办法时，需要特别注意解决和规范以下几个问题：

    第一，明确金融机构和特定非金融机构不履行或怠于履行资产冻结义务的法律责任。我国反洗钱法虽然为金融机构和特定非金融机构未履行客户身份识别义务、未按规定保存客户身份资料和交易记录和未按照规定报送大额交易报告或者可疑交易报告等反洗钱义务，依据情节轻重，规定了相应的法律责任，但并未对上述机构不履行资产冻结决定的法律责任作出规定；同时，上述机构在冻结涉恐资产方面的主动甄别、主动冻结义务重于其依据反洗钱法承担的义务，因此，有必要在具体办法中专门规定上述机构违反《决定》规定的冻结涉恐资产决定的法律责任，并且该法律责任应适当较反洗钱法中规定的法律责任严厉。对于违规的金融机构、特定非金融机构以及有关责任人员，可以根据情节轻重设置责令限期改正、处以一定数额的罚款、责令停业整顿或者吊销其经营许可证等处罚措施，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

    第二，为受制裁人员设置必要的法律救济手段并为相关的资产冻结保留一定的人道主义豁免可能性。由于恐怖犯罪活动的严重社会危害性以及反恐斗争的特殊性，为了有效打击恐怖犯罪活动，反恐司法或执法中的“公民权利克减原则”已获普遍认可。但这种“克减”不是没有限度的，联合国安理会恐怖制裁名单因为未能很好地为名单所涉人员提供申诉和上诉的权利，曾经引发关于人权尤其是对公正审判权和公平补救权缺失的诘难，从而对安理会反恐金融制裁措施的效力产生了一定的影响。[6]针对执行制裁措施中发生的上述问题，联合国大会在2005年9月世界首脑会议成果文件中呼吁安全理事会“确保订立公正、透明的程序，用于将个人和实体列入制裁清单和从中删除，以及给予人道主义豁免。”[7]为在依法有效地打击和预防恐怖犯罪活动的同时，保障公民的基本人权，建议在拟制定的冻结涉恐资产具体办法中，确定受制裁人员对列名的复议权以及建立一套包括申请、审查、决定在内的除名程序。在确定具体冻结范围时，有必要借鉴安理会决议中有关基本开支所必需的费用及其他必要费用冻结例外的规定，建立涉恐资产冻结的人道主义豁免制度。

    第三，严格规范安理会反恐决议中资产冻结措施的国内执行程序，依法实现对国外恐怖犯罪活动组织和个人的转换认定。由于资产冻结构成对受制裁者财产权的限制或剥夺，在执行安理会反恐资产冻结措施的情况下，应当严格依照《决定》的规定，将安理会制裁决议所附受制裁者名单提交国家反恐怖工作领导机构依法进行审查并实现转换认定。为此，冻结涉恐资产的具体办法需要设计合理与快捷的程序，要求外交部门及时向国家反恐怖工作领导机构报告安理会及其专门委员会对受制裁组织和个人的认定理由和依据、对受制裁者名单的调整和修改情况、对资产冻结范围的修改和调整情况等一切与资产冻结措施相关的信息，确保合法、有效和及时地履行我国所承诺的国际反恐义务。

    在《决定》创建的涉恐资产冻结制度与刑事司法程序中资产冻结、扣押和没收制度的衔接及协调问题上，我国的最高司法机关也需要通过司法解释的方式处理好相关的法律适用问题，区分并理顺行政冻结与司法冻结的关系，尤其需要解决好在刑事诉讼中对依照《决定》冻结的资产的没收和处置问题。我国司法机关还应当考虑如何在涉恐刑事案件的犯罪嫌疑人在逃或者死亡情况下没收已依照《决定》冻结的资产问题；在此种情况下，由于涉恐资产往往可能并非构成“违法所得”，甚至表面上属于嫌疑人的合法所有的财产，因而，检察机关在向人民法院提出没收申请时，应当特别注意从被冻结资产与恐怖犯罪活动组织或者人员的归属关系上证明有关财产可能被用于恐怖犯罪活动，构成依法应予没收的“其他涉案财产”，更准确地说构成“供犯罪使用的财物”，根据我国法律，即使这些财物来源合法并且归犯罪人合法所有，同样属于追缴与没收的对象。[8]

【注释】
[1]本文系国家社科基金2011年一般项目——《中国执行安理会金融制裁决议法律问题研究》（项目批准号：11BFX147）的阶段性成果之一。
[2]为执行安理会反恐决议，外交部曾先后三次向国务院各部委、各直属机构，各省、自治区、直辖市人民政府外事办公室下发了关于执行安理会相关决议的通知，通知中明确要求，“毫不迟延”地冻结相关恐怖名单的个人或实体的资产。
[3]参见黄风著：《资产追回问题比较研究》，北京师范大学出版社2010年版，第112—114页。
[4]参见赵秉志、杜邈：《我国反恐怖主义立法完善研讨》，载《法律科学》2006年第3期，第142页。
[5]参见杜邈：《外国恐怖组织认定机制初探》，载《山东警察学院学报》2008年第6期，第102—104页。
[6]安理会不断改进列名、除名程序的公正性和透明性，并在安全理事会第1904（2009）号决议中设立了一个“监察员办公室”，负责协助委员会审理除名申请。
[7]联合国大会文件：《通过公正和明确的程序加强定向制裁》。
[8]例如，我国禁毒法明确规定：“直接用于实施毒品违法犯罪行为的本人所有的工具、设备、资金”属于“应当收缴”的财物。