试论相对集中的行政许可权路径探讨
论文摘要 相对集中的行政许可权，是在我国政治经济体制改革的背景下，服务型政府职能转变的要求下，相对集中的行政处罚权试点顺利践行的前提下逐步深入发展的。相对集中的行政许可是顺应时代改革这一潮流提出的，其要能实现有助于政治体制改革，促进行政机关正确行使许可权和方便行政相对人申请获得许可。相对集中的行政许可权并未改变行政许可的数量，只是一个行政许可机关可以行使多个行政许可。
论文关键词 相对集中 行政许可权 路径
《中华人民共和国行政许可法》第25条：经国务院批准，省自治区直辖市人民政府根据精简统一效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。这是我国首次通过立法的形式高屋建瓴的对相对集中的行政许可权进行了概括。迄今为止，相对集中的行政许可权开始走入大众视野。
相对集中的行政许可权，是在我国政治经济体制改革的背景下，服务型政府职能转变的要求下，相对集中的行政处罚权试点顺利践行的前提下逐步深入发展的。我国行政机构庞杂，职能部门繁多，不同层级的政府和同一政府不同部门划分不同的行政许可权，完成一个审批项目，手续之繁琐，耗时之长久，令行政相对人疲惫不堪。同时也不利于政府职能的有效发挥。相对集中的行政许可权的提出，在一个部门集中行使许可权的制度下，提高了效率节约了资源降低了成本，给相对人带来便利，同时对改善了资源环境，提高市场准入方面都不无裨益。
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出，其中部分篇章对相对集中的行政许可权进行专门的论述，并且在全国各县市进行常识性的实践活动，积极推行各种名称不同形式各异的试点，比如成立“行政服务中心”、“行政超市”等一站式行政服务机构，集中办理行政许可，但不放手行政许可权，有的地方政府成立了行政审批局，自主拥有行政许可权，专门行使。下文即通过对当前我国相对集中的行政许可权制度的实施状况分析，对几种试点的模式进行价值衡量，期许找到合适的路径。
一、相对集中的行政许可权概念和内容
关于相对集中的行政许可权，学界尚无定论，但较为主流的说法：“所谓恰当集中行使行政许可权，是指由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，从内容上分析，相对集中的行政许可权主体必须为一个行政机构，由组织法法定赋予的职责权限，有配备的人员和独立经费，其行使客体为实施权和监督权，使权力的行使过程接受来自行政相对人，其他机构和本机构的多重监督，以达到过程公开化通明。借鉴了相对集中的行政处罚权，两者都是相对集中的行政执法的重要组成部分，对相对集中的行政许可权定义的准确界定，有利于从立法上改变行政执法随意扩张的局面，从源头上控制行政权力滥用。
二、相对集中的行政许可权两种模式的价值分析
（一）两种模式分析
1．“一站式”服务
“一站式”服务即一站式办公，阳光下作业，规范化管理的运行模式，政府建立一个综合性的服务平台，将相关职能部门的行政审批业务集中在一个服务大厅，实行一门受理、一个窗口对外、一条龙服务。目前，大多以行政服务中心的形态出现，内涵实质相同的类似称谓还有政务服务中心，便民服务中心，公共服务办事大厅等。
2．行政审批局
2008年12月24日，成都武侯区行政审批局成立，是我国首个采用行政审批局试点的地区。武侯区行政审批局是政府主管行政审批事项办理工作的政府工作部门。行政审批职能部门不再行使行政审批权，实行审监分离的行政体制，主要承担监管职能，同时将许可类事项分离，实质为行政许可事项审批的绝对集中和其他事项审批的相对集中。行政审批局的亮点在于其职能的全面扩展和延伸，除了原本的审批职能外，触角涉及各个方面，比如对规范化政务服务窗口的建设，对电子政务的指导监督，这与国家政治体制改革中倡导的建设有服务性政府的追求是一脉相承的。行政审批局设6个内设机构，即办公室，政策法规科，社会类事项审批科，经济类事项审批科，建设类事项审批科，规范化服务型政府（机关）建设管理科。
（二）两种模式的价值衡量
1．法律依据方面，相对集中的行政许可权的行使机关法律性质和法律地位面对着定位困境和职能困境
行政服务中心模式把过去由行政机关分散、封闭和串联式的审批，改革成集中、开放和并联式的审批。如此一来有益于规范行政许可行为，保障行政审批的有效进行。行政许可服务中心仅仅为空间场所的集中，或者职能部门内部或职能部门间的机械集中，他不是一个审批业务主体，也不是一个审批监督主体，无法履行对行政审批的监督管理职能。许可审批功能外移后原来的职能部门的运作体制也随之发生变化，职权范围随之改变，无法与原来的信息、权力做到衔接和对称。由于缺乏法律定位，导致行政许可服务中心在机构设置，部门功能上形形色色层出不穷。而行政审批局模式增加了职能部门，易导致行政机构设置冗繁混乱。
2．在精简人员和机构设置方面，相对集中的行政许可权可能会造成机构与人员更为膨胀的负面效果
在一站式行政服务中心下，部分集中许可权又造成了新的职位和新的部门，导致了职能的重复和权力的交叉，非常容易与原行政机关保留的行政许可权混淆不清。而行政审批局模式，优越性则十分明显，在不同地段不同时期，通过人员重组，合理调派，使得审批事项忙闲不均的问题得以消减，有利于行政效率的提高。
3．在具体领域方面，专业性较强的领域是否可以集中有待商榷
在现实实践中，有的试点地区为了盲目追求政绩，行政许可权已经大大超出了初期预定的范围，造成了行政机关内部关系混乱，难以理顺。对于一些专业领域较强，知识性较为突出，技术性较为明显的领域，比如环境保护，城市规划等，对参与人员的专业水准和使用设备的精确性科学性要求较高，否则难以得出规范的结论。行政审批局模式并未将技术设备一并转移到行政审批局，也并非集中了所有领域内的专业人员，这在实际操作中也是难以实现的，所以遇到专业性问题是往往显得捉襟见肘，一站式的行政服务中心更是无法实现科学性的决策，它仅仅是人员的临时调派，在专业性的行政资源方面更为匮乏。
4．相对集中的行政许可权的行使机关与原机关的职责衔接不流畅
某一项社会事务的行政管理领域往往要经过调查权，许可权，管理权处罚权，强制权等一系列流程，分别交由不同的行政机关行使。而相对集中的行政许可权的形式机关则认为的割裂了各个机关的联系，在这种体制下，权力的衔接出现脱节。在一站式的行政服务中心模式下，原行政机关不想放权，造成与服务中心冲突，严重影响综合执法。而在行政审批局模式下也会导致相对人耗时耗力。举例来讲，建设一个游泳馆，行政审批局负责审批，体育行政主管部门负责提供资料，而后再跟踪监管商家的规范运行。同时，行政审批局将行政许可权从原行政机关剥离出来，导致原行政机关的计划和规划不能有效实际，造成了资源的浪费。