西方行政诉讼的主管机关——兼论对我国行政诉讼制度改革的启示

    （二）行政诉讼主管机关的设计需满足行政审判的独立性要求
    西方的经验表明，行政诉讼究竟应由普通法院还是专门的行政法院主管，其实并非实现这一制度的关键所在。但行政诉讼主管机关能否保持真正的独立乃是发挥行政诉讼功能的前提。针对我国现有的行政审判体制和组织形式，近年来学界提出了不同的解决方案。 [35]这些方案无疑为我们的研究提供了不同的视角，使我们更加清醒地认识到行政诉讼主管机关的变革，应致力于克服现行司法体制存在的弊端，如司法地方化、行政化，从根本上为行政审判的独立与公正提供组织保障。
    1．行政诉讼主管机关在人事体制上应体现独立性和统一性。无论是大陆法系国家还是英美法系国家，在司法人员的任免上大都采用统一任免制。比如，美国司法人员的任命都坚持联邦国家的统一任命形式，只要是联邦司法系统的法官，都由总统任命，即使是行政法法官，其选拔也都由美国人事局负责，通过公开选拔程序来挑选最合适的人选，并且只能由功绩制保护委员会进行听证才可免职。 [36]我国是单一制国家，各级司法人员的任免应当体现司法的统一性和独立性。但目前我国各级司法机关的司法人员都是由同级地方权力机关选举和任免，使得地方司法机关无力抗衡地方政权的干预，其结果是除了破坏司法独立和国家法制的统一外，还导致了司法权的地方化。 [37]因此，为了避免司法权受制于地方，我国司法人员的任免必须实行全国统一的模式，从而增强法官对职业的神圣感和责任心。
    2．行政诉讼主管机关在财经体制上应体现独立性。西方绝大多数国家的司法经费都是统一管理的，因为“各地方的司法机关不是地方司法机关，而是国家的司法机关”。 [38]如法国行政法院的经费统一由司法部提出预算，由议会批准实施。而目前我国在分税制的财政管理体制下，一方面行政机关掌握着整个国家的财权，各级司法机关的经费必须由同级政府决定；另一方面，司法机关在装备、办公条件、办案经费等方面则会因各地经济发展及财政收入状况不同而大相径庭，导致了司法机关的财政与地方财政融为一体。在这种情况下，地方司法机关往往更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。 [39]因此，行政诉讼主管机关的经费划拨方式应朝着既适合国情，又有利于司法权公正独立行使的方向发展。
    3．行政诉讼主管机关在业务上应突出独立性。目前，我们执政党与司法系统直接融为一体的方式，导致党的组织和领导干部对司法干预的现象普遍存在。如党委对案件的调阅、书记对案件的批示、政法委对案件的协调、党组对案件的讨论等事实比比皆是，严重地损害了司法的独立性和公正性。为此，我们必须改善党对司法的领导方式，改革党与行政诉讼主管机关的关系配置。由最高人民法院根据党的中央组织的授权，代表执政党负责领导全国的行政诉讼主管机关。地方各级党的组织无权干涉地方行政诉讼主管机关的司法工作，以确保行政诉讼主管机关在业务上真正享有独立的司法权。
    （三）行政诉讼主管机关的人员需顺应行政审判的独立性和专业性发展趋势
    西方行政诉讼主管机关发展的经验表明，行政法官独立性的保持，是获得社会公众信赖的前提；专业性的实现，是赢得行政机关尊重和认同的保障。在行政诉讼制度的改革中，我们应建立法官独立性和专业性的保障制度。
    1．行政法官独立性的制度保障。首先，须明确行政法官的独立地位。针对目前实行是法院独立审判而不是法官独立审判，强调对个体法官的控制和管理的现状，我们要在宪法、行政诉讼法及人民法院组织法中确立行政法官的独立地位。其次，要明确行政法官的权责。行政法官应该既是审判权的主体，也是审判责任主体。要一改传统上行政审判合议庭“审而不判”、“合而不议”，人民陪审员“陪而不审”，审判委员会“审判分离”的现象，放权、还权于合议庭，使合议庭集“审”、“判”于一身。再次，应提高行政法官的待遇。汉密尔顿曾经说过：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。”因为“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。” [40]鉴于高薪制在目前我国数目庞大且整体素质较差的法官群体中尚无法实现的情况，可先严格控制法官的数量，将行政法官队伍分为两个部分，即法官和助理法官，并实行法官责任制，助理法官协助法官工作。最后，应逐步建立法官终身制。用法定程序决定法官的罢免，使法官弹劾原因和弹劾程序法定化，保证法官身份的稳定，防止在涉及法官身份问题处理方面的长官随意性和不规范行为。
    2．行政法官专业性的制度保障。首先，须严格行政法官的任职资格。我们必须建立一套独特的法官录用机制，要求行政法官们既具有法律方面的知识，又具备行政管理的教育背景，以保持对行政职业的真正理解。其次，应健全行政法官的遴选程序。符合基本任职资格的申请人应经过补充资格审查（主要考察申请人对证据和法庭规则的掌握程度、分析能力、制作裁决的能力、口头沟通的能力、司法品行、写作能力和组织能力）、笔试、面试、最终评分等环节，获得行政法官候选人资格。经过一定时间的实习和培训后，才能正式成为行政法官。最后，要建立行政法官的对外交流制度。为了使行政法官对行政规律保持清醒的认识，避免“外行审理内行”现象的发生，我们可以借鉴法国的经验，将行政法官定期外调到实际部门工作。
    （四）在行政诉讼主管机关的司法实践中应逐步确立、发展行政判例制度
    行政判例制度之所以能够在西方两大法系国家生存并得以长足发展，主要是由于行政判例既可以弥补成文法的不足，又可以统一法律的适用，还是联系行政法学理论与实践的桥梁。在我国，目前已初步推行了案例指导制度，最高人民法院编辑的《人民法院案例选》、《最高人民法院公报》每期刊登的典型案例，名义上虽只是以例释法，只供“各级人民法院借鉴”，但实际上已经成为各级人民法院审理同类案件的依据，起着法的渊源的作用。 [41]因此，在司法实践中，行政诉讼主管机关应借鉴大陆法系国家以制定法为主、判例法为辅的模式，通过司法解释赋予典型案例以普遍约束力。但考虑到当前行政法官个人的专业素质和经验积累普遍差强人意，以及司法严重地方化的情况，我们可以由高等行政诉讼主管机关对自己的判决进行筛选，挑选出具有典型意义的判决公布成判例。判例应向社会公开，以便法学界和全社会对行政判例进行研究和分析，提出改进意见，促进行政法理论界和实务界的良性互动。同时，我们必须加强对已公布判例的编篡出版工作，供学界、律师和普通公民查询。随着行政法官整体素质的提高、司法地方化现象得以克服，法治环境进一步改善，我们可考虑仿照法、德行政法院的做法，所有上级法院公布的判例对下级法院都有约束力，判例汇编也相应分为最高法院判例汇编和高等法院判例汇编，以充分发挥行政判例制度的灵活性和生命力。
 
 
 
注释:
[1]参见王学辉：《比较行政诉讼法》，重庆出版社2001年版，第29页。
[2]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第553 - 555页。
[3]参见前注[2]，王名扬书，第596-599页。
[4]参见[德]拉德布鲁赫：《法学导论》，米健、朱林译，中国大百科全书出版社1997年版，第134页。
[5]参见刘兆兴：《联邦德国的行政诉讼法及行政诉讼制度》，载《法学研究》1988年第1期。
[6][英]马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第1页。
[7]参见曾繁正等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，红旗出版社1998年版，第292 - 293页。
[8]Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007，s. 1；Constitutional Reform Act 2005，s.3.
[9]Harry Woolf, Protection of the Public: A New Challenge, The Hamlyn Lectures, Stevens＆Maxwell, 1990, p.68
[10]参见前注[7]，曾繁正等编译书，第292页。
[11]前注[6]，[英]马丁·洛克林书，第1页。
[12]See Robert M. Cooper, The Proposed United States Administrative Court, Michigan Law Review, Vol.35，No，2，1936，pp193-195.
[13]参见王静：《美国行政法法官制度研究》，中国政法大学2007年博士论文。
[14]Michael Asimow, The Administrative Judiciary:ALJ' s in Historical Perspective, 20 J.，NAALJ, 2000, p. 33
[15]孙笑侠：《法律对行政的控制—现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版，第77 -78页。
[16]参见柴发邦主编：《当代行政诉讼基本问题》，中国人民公安大学出版社1990年版，第34页。
[17]参见孔繁华：《法德英美四国行政诉讼性质比较考察》，载《环球法律评论》2010年第2期。
[18]应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府一依法行政理论与实证调查》，法律出版社2001年版，第94页。
[19][苏]斯·弗·鲍鲍托夫、德·伊·瓦西里耶夫：《法国模式的法治国家》，载《法学译丛》1991年第1期。
[20]参见张越：《英国行政法》，中国政法大学出版社2004年版，第177页。
[21]参见周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第99页。
[22]参见[英]威廉。韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第64页。
[23][美]梅利曼：《大陆法系》，顾培东等译，知识出版社1984年版，第156页。
[24]David, French Law: Its Structure, Sources，and Methodology（Translated by Kindred)，pp. 31-38，127-132. LouisianaState U. Pr. ,1972．转引自张千帆：《法国的国政院与行政行为的司法控制》，载《中国法学》1995年第3期。
[25][德]哈特穆特·毛雷尔：《德国行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第67页。
[26]参见朱林：《德国行政行为撤销的理论及其立法评介》，载《法律科学》1993年第3期。
[27]参见前注[18]，应松年、袁曙宏主编书，第92页。
[28]参见[德]韩内特：《德国的行政司法》，载宋冰编：《程序、正义与现代化一外国法学家在华演讲录》，中国政法大学出版社1988年版，第53页。
[29]参见陈力铭：《违宪审查与权力制衡》，人民法院出版社2005年版，第94 - 99页。
[30]参见刘飞：《建立独立的行政法院可为实现司法独立之首要步骤—从德国行政法院之独立性谈起》，载《行政法学研究》2002年第3期。
[31][美]E·博登海默：《法理学—法律哲学与法律方法》，邓正来等译，中国政法大学出版社1999年版，第109页。
[32]姜明安：《中国行政诉讼的平衡原则》，载《行政法学研究》2009年第3期。
[33]参见马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第67-69页。
[34]罗豪才主编：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2004年版，第157页。
[35]第一种方案为增加审级，提高最终解决行政案件的法院级别，减少或克服行政干预。第二种方案是裁撤现有的基层法院行政审判庭，由中级法院主要承担行政案件的一审任务。第三种方案是将人民法院的司法辖区与行政区域分开，使行政案件的被告与管辖法院不再同处一地。第四种方案是通过设立独立的行政法院体系以提高行政审判机关的地位和排除行政机关的干扰。参见杨伟东：《权力结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008年版，第117-118页。
[36]参见王静：《美国行政法法官集中使用制度研究》，载《行政法学研究》2009年第2期。
[37]参见马骏驹、聂德宗：《当前我国司法制度存在的问题和对策》，载《法学评论》1999年第6期。
[38]王利明：《司法改革研究》，法律出版社1999年版，第170页。
[39]参见宋智敏：《行政审判体制困境的对策》，载《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2009年第5期。
[40][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第396页。
[41]参见王勇飞、王启富：《中国法理纵论》，中国政法大学出版社1996年版，第220页。