西方行政诉讼的主管机关——兼论对我国行政诉讼制度改革的启示

关键词: 行政法院/普通法院/行政裁判所/行政法法官/行政判例

内容提要: 英美法系国家和大陆法系国家的行政诉讼主管机关分别代表了普通法院模式和行政法院模式。两者在设置的理念上体现了分权和制衡的思想，在功能上体现了控权与维权的平衡，在运行中发展了行政判例制度，较好地实现了行政审判的独立性与专业性的协调统一。我国在行政诉讼制度的改革中应借鉴西方的成功经验，强化对行政权的监督和对公民权的救济，满足行政审判的独立性要求，顺应行政审判专业化的趋势，并在司法实践中逐步发展行政判例制度。
 
 
    行政诉讼的主管机关是指法律规定的行使行政审判权的主体。在现代法治国家，行政诉讼的主管机关不仅是司法审查权的载体，也是行政审判体制的核心，其构造和运行直接体现着一个国家行政诉讼制度的特点。在西方，以法、德为代表的大陆法系和以英、美为代表的普通法系，被公认是对世界影响最大的两大法系。这两大法系在行政诉讼主管机关方面分别代表了行政法院模式和普通法院模式。通过对两大法系国家行政诉讼主管机关的深入分析，可以从中探寻其所遵循的共同规律和发展趋势，并为我国行政诉讼制度的改革提供有益的启示和借鉴。 
    一、大陆法系—以法、德为代表的分析
    （一）法国：行政性质的行政法院
    法国是世界上最早建立行政法院的国家，开创了行政法院制度之先河。法国行政法院的建立，乃是基于大革命时期他们对三权分立学说的理解和对司法机关的普遍看法。 [1]在资产阶级革命前，法国处于旧君主时代，普通法院是封建势力的顽固堡垒，对行政拥有某些干预权。为维护封建统治，国家采取了一些有利于新兴资产阶级的措施，而普通法院则百般阻扰，因此行政部门与法院之间逐渐产生了不信任关系。大革命胜利以后，法国所颁行的《人权宣言》第16条规定，凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法。分权原则应用于法国行政机关和司法机关的关系上，就是行政机关和司法机关相互独立，普通法院不能干涉行政，因此不能审理由于行政事项而发生的诉讼。这一指导思想直接推动了1799年法国行政法院的诞生，开创了行政法院制度之先河，奠定了世界上最为典型的普通法院与行政法院并立的二元司法制度。此后，法国行政法院又先后经历了保留审判权时期（1799-1872年）、委托的审判权时期（1872-1889年）、取消部长法官制（1889年以后）三个阶段， [2]从最初的行政法官制，发展成为行政法院审判制，取得完全独立于实际行政的地位。此后，又进行了多次的改革，进一步调整和完善了行政法院的组织和职权，且一直延续至今。
    经过二百多年的发展和完善，法国行政法院逐步形成了完备的组织体系。法国除设置了普通的行政法院外，还设有专门的行政法院（只就某类或者某几类特殊性质的行政争议享有管辖权，如审计法院，各种职业纪律委员会）。普通行政法院包括最高行政法院，8个上诉行政法院，33个地方行政法庭。最高行政法院的职权包括咨询、审判、裁决行政法院系统内部的管辖权及指导下级行政法院工作四个方面。最高行政法院受理行政诉讼的权限，以法律所规定者为限，成为特定权限的法院。为了减轻最高行政法院的负担，加速行政诉讼的进程，法国在行政法院系统内创设了上诉行政法院。上诉行政法院没有初审管辖权，而只有上诉管辖权，对于地方行政法庭、行政争议庭的上诉案件，除由最高行政法院管辖外，都由上诉行政法院管辖。行政法庭对行政争端有普遍管辖权，凡不由其他行政法院管辖的行政诉讼都由它们管辖。
    法国的行政法院虽然数目繁多、种类繁杂，在组织、职权、程序和重要性上也异彩纷呈，但都具有某些共同的性质：一方面行政法院是一个审判机关；另一方面行政法院是一个行使审判权的行政机关。 [3]经过长期的历史演变，法国的行政法院虽然在实质上已经完全司法化，其客观公正性、独立性也得到了人民的普遍认同，但行政法官并不作为独立的主体发挥作用，从而有别于普通的法院及其法官。
    （二）德国：司法性质的行政法院
    德国行政法院的建立虽然深受法国资产阶级革命与行政法律制度的影响，但其建立的最初缘由乃是在于行政审判的专业性要求和他们对分权学说的理解。 [4]1863年德国巴登邦首先设置了第一个现代意义的行政法院。其后，德国普鲁士、黑森等邦也先后建立了自己的行政法院。但在当时，德国还未建立起全联邦统一的行政法院，而只是设置了一些专门的行政法庭，如1870年设立了帝国济贫法庭（Reichsvergungs-gerucht),1873年设立了帝国铁道法庭（Reichsbahngericht) ,1877年设立了帝国专利局（Reichspatentamt)，负责管辖某些行政案件。 [5]1919年颁布的魏玛宪法是德国设立联邦行政法院的第一个宪法性依据，该宪法第107条规定：“联邦及各邦应依据法律，成立行政法院，以保护个人权益不受行政官署之命令及处分之侵害。”这一宪法条文虽直接推动了德国行政法院制度的建立，但法律对行政法院的地位尚未作明确的规定。1949年通过的《德意志联邦共和国基本法》解决了行政法院在国家行政及司法体系中悬而未决的地位问题。据该法第95条第1款规定，德国于1952年9月在柏林设置了联邦行政法院，且行政法院不再是行政机关的一部分，而是属于司法审判机关，所有法院（包括基层法院）都行使审判权，行政法院的法官在独立性上与普通法院的法官不再有任何区别。1960年颁布的《行政法院法》进一步完善了德国的行政法院制度，普通法院负责管辖实体私法上的民事案件，行政法院负责管辖实体公法上的行政案件。与法国行政法院不同的是，德国行政法院属于司法系统，且属于五种普通法院（即一般法院、行政法院、劳动法院、财税法院、社会法院）之一。联邦德国的行政法院系统由联邦行政法院、高等行政法院和初等行政法院三级组成。其中，联邦行政法院主要审理涉及行政法一般原则问题的案件，以及对于高等行政法院判决不服的上诉案件；高等行政法院除对一些重大的行政案件行使初审管辖权外，还管辖对于初等行政法院判决不服的上诉案件，以及对于初等行政法院所做出的其他裁决、命令和决定不服的申诉案；初等行政法院设在各州，大多数行政诉讼案件由它审理，如果对其判决不服可上诉到高等行政法院，少量的可以上诉到联邦行政法院。
    二、普通法系—以英、美为代表的分析
    （一）英国：普通法院＋行政裁判所
    英国的行政诉讼制度深受普通法传统的影响，公法和私法没有严格的区别，公民和政府之间的关系以及公民相互之间的关系，原则上受同一法律支配、同一法院管辖。正如洛克林所言：“政府机构在我们社会的法律秩序安排中并不具有任何特殊地位，当我们采取法律手段来解决涉及公共机构的纠纷时，同解决其他纠纷并没有什么区别。我们的宪法是本土的普通法的产物，政府的地位及其影响由私法的一般原则加以规定。” [6]英国人对普通法院和普通法的崇拜以及对法国行政法院制度的敌视根源于对英国历史上特权法庭的憎恨。英国都铎王朝和斯图亚特王朝时期（13-17世纪），国王在普通法院外另设星座法院等特别法院，行使对官吏的裁判权。星座法院与国王关系密切，只秉承国王的意志办事，对政治上的反对派滥施镇压，对公民的权利自由任意侵犯，因而受到人民的仇视。在资产阶级革命过程中，普通法院和议会结盟，与以国王为代表的旧势力进行斗争，并取得了胜利。1641年星座法院被废除，普通法院乘虚而入，一并受理一切公私法案件。自此，现代意义的英国行政诉讼制度得以确立。1701年《王位继承法》为争得高等法院法官的独立提供了法律保障，进一步加强了对行政活动的司法控制。起初，英国普通法院行使行政审判权要受普通法“国王不能为非”传统原则的限制，19世纪70年代以后，高等法院发展了“越权无效”原则，扩大了普通法院对政府的监督范围。1947年颁布的《王权诉讼法》推翻了“国王不能为非”原则，明确规定国王（国家）对行政违法行为承担责任。英国以司法审查为中心的行政诉讼制度由此完全建立。 [7]
    但是，随着经济的发展，行政权力的扩张，行政纠纷越来越多，普通法院繁琐严格的诉讼程序难以满足解决行政纠纷的效率性和专业性要求。故因应社会发展趋势和纠纷解决需求而产生的行政裁判所，在20世纪50年代后的英国获得了很大发展。不过，当时的英国行政裁判所存在着地位不够独立、裁判程序较复杂、裁判所体系较分散，裁判人员专业性不强等现象。随着2005年《宪政改革法》和2007年《裁判所、法院和执行法》的实施，行政裁判所的性质、定位、组成、结构、程序规则、裁决、上诉机制、裁决的监督和救济等方面都作了重大调整。英国行政裁判所不仅成为英国司法体系中的一员，受到司法独立原则的保障， [8]而且形成了新的两级裁判所结构，顺应了行政裁判的专业性要求，在解决行政争端中发挥了重要的作用。正如伍尔夫勋爵在评价裁判所的作用时曾指出的那样：“倘不是裁判所的功绩，高等法院将会淹没于司法审查的喧嚣之中。” [9]
    （二）美国：普通法院＋行政法法官体系
    美国实质意义上的行政诉讼被视为司法复审，是指美国司法机关对行政行为加以审查，从而纠正不法或不当行政行为，对特定行政决定的被害人提供救济的基本措施。 [10]美国司法审查制度的建立和发展，既来自思想家们对三权分立学说的完美实践，又来自英国普通法的传统。美国的制宪者们，在继承洛克和孟德斯鸠分权与制衡理论精髓的同时，进一步发展了该理论。他们认为，立法、行政、司法三权应该分立，而且应该相互牵制与平衡，并把该理论付诸于本国的实践。根据美国宪法规定，立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于法院。在分权和制衡的原则下，法院享有对行政、立法的司法审查权，从而为司法审查制度的建立奠定了理论基础。同时，美国坚守英国普通法的传统，认为“合法性是一个单一的、一般性概念，政府及其官员服从于普通法的法律程序，正像其他人必须受法律约束一样”。 [11]因此，行政诉讼适用普通法，由普通法院受理。1803年美国联邦最高法院在审理著名的“马伯里诉麦迪逊案”中确立了该制度。起初，美国沿袭了普通法上的“主权豁免原则”，受害人非经政府同意不得对政府起诉，行政官员的违法行为给公民造成损害的，通常由官员自己负责。一直到1946年，《联邦侵权赔偿法》才正式承认国家可作被告。同年《联邦行政程序法》对司法复审的有关问题作了专门规定。
    同时，随着美国进入垄断资本主义时期，美国为监督和管理专业化的大型企业，设立了独立的管理委员会，将行政职能与争议解决功能合为一体。此种机构虽然快速、高效，但严重冲击了政府制衡机制，也招致了对行政活动的不信任。为此，设置行政法院就成为美国解决这一问题的理想出路。 [12]此后虽然经过几次连续的努力仍以失败而告终，但美国却通过法律设立了行政法法官制度，负责对行政案件的初审。美国行政法法官制度从确立到发展，几十年后，有将近一半的州实现了行政法法官集中使用制度，更有建立行政法院的典范。这些州的行政法法官办公室或者听证办公室，通过州议会立法或者与行政机关的协议，对州一级和地方的众多行政机关的听证事项享有管辖权。 [13]由于机构独立，专业化程度高，裁决公平和快速，故而得到当事人和行政机关的信任。联邦政府尽管推行行政法法官集中使用制度而面临阻力，但前景可观，正如米切尔艾斯默教授所言：“在未来的二十年，随着绝大多数州采用这一制度。最终，联邦政府也将不得不加入这一行列。” [14]
    三、西方行政诉讼主管机关所体现的共性与发展趋势
    西方行政诉讼主管机关的形成和发展表明，无论大陆法系国家还是英美法系国家，其行政诉讼主管机关的设立既根植于各国深厚的历史渊源和特定的国情基础，又遵循一般的法治规律；既呈现出各自鲜明的个性特色，又包含着某些深层次的共同特征和发展趋势。
    （一）在主管机关的设置理念上体现了分权与制衡的思想
    无论是大陆法系国家的行政法院还是英美法系国家的普通法院，其出发点和落脚点都是“三权分立”，体现了对国家权力的分立和制约。但是，由于各国的历史传统和文化背景不同，对“三权分立”思想的理解各异。
    法国，在资产阶级革命前，代表新兴资产阶级的行政权和代表封建势力的普通法院之间存在严重的对立情绪。“三权分立”在法国获得了绝对不利于法院的解释：认为行政机关和司法相互独立，普通法院不能干涉行政权力，不能审理由于行政事项而发生的诉讼。否则，司法机关的介入便是严重违背分权制衡基本原则的行为。因此，为防止普通法院对政府改革造成阻碍，制宪会议于1790年8月制定了一部关于司法组织的法律，确立了具有法国特色的权力分立原则。该法第13条规定：“司法权今后将与行政权分离，普通法官不得以任何行为干扰行政机关行使职权，亦不得因其职务上原因，将行政官员传唤到庭，违者以渎职罪论。”自此，普通法院便丧失了行政审判的权力，并导致了法国行政法院的产生。而在英国历史上，依国王特权所设立的星座法院与封建势力的紧密勾结，导致了英国人对行政法院持不信任态度，认为普通法院是公民自由最可靠的保障，不可能在普通法院外另设行政法院。正如有学者所指出的：“法国的行政审判是为了限制封建势力的法院的权力，而英国的司法审查制度是为了限制代表封建势力的国王的权力。法国的行政法是在政府进步、法院落后的背景下产生的。为了促进政府的功效，限制法院而设立行政法院。英国的行政法是在法院进步、政府落后的情况下产生的。为了反对封建专制，限制国王特权而建立普通法院受理行政案件的制度。两种最早的行政法律制度以不同的历史条件为背景，以不同的方式产生，然而殊途同归。” [15]
    （二）在主管机关的功能上体现了控权与维权的平衡
    通过对西方两大法系主要国家行政诉讼主管机关的历史进行考察后得知，尽管行政诉讼主管机关在不同或相同的社会制度下，或同一社会制度的不同历史时期，其受理行政案件的范围以及具体内容和程序不尽相同，但行政诉讼主管机关设立的最初目的均在于限制行政权力的滥用，监督行政机关依法行政。 [16]它的产生反映的是权力斗争的过程，展现的是权力监督的结果，其性质更多地体现为一种国家权力对另一种国家权力的监督，对个人权利的维护只是附带的作用。 [17]但随着社会的发展和政治体制的稳定，两大法系国家行政诉讼主管机关已越来越注重对公民权利的保护，救济的性质日益凸显。
    在大陆法系，法国成立行政法院的最初目的乃是为了避免司法权干涉行政权，以维护行政权的有效行使。但随着时代的发展，法国行政法院在法国政治体制中则发挥着双重作用：“一方面作为法国行政系统的‘良心守护人’和智囊而不断发掘并维护一套系统的且内部逻辑一致的行政管理和行政规则，从而维护了行政部门的权威性和正当性，实现了对行政权的有效控制和监督；另一方面，又通过惩戒违反行政伦理与行政规则的行政行为而‘训练和教育’法国公务员的严格守法精神，实现对公民权利的保护。” [18]正如有学者在谈及法国行政法院在法国宪政中扮演的角色时指出的那样：“对国家行政活动实行法律监督具有重大意义，这种监督是由最高行政法院为首的行政司法体系进行的。他们的活动对公家和公民双方都是有益的。任何一个主管机关在涉及公民利益时，都必须对自己的决定做出说明。任何时候都需要相互理解，这样做的本身就是公开民主的最重要的因素。从1789年起，总的说来，法律至上就是自由民主不可动摇的原则，而行政法院的活动就为公民提供了不受权力专横侵害的重要保障。” [19]
    在英美法系，当今美国的司法审查被认为是法院监督行政机关遵守法律的有力武器，没有司法审查，行政法治便等于一句空话，个人的自由和权利就缺乏保障。英国则尊崇“救济先于权利”的理念，司法审查是控制政府权力、保障公民自由的一种工具。正如韦德所言，行政法的基本功用之一就是要使政府的权力在法定的范围内行使；基本功用之二是保护公民免受僭越的权力的侵害。 [20]
    （三）在主管机关的运行中共同发展了行政判例制度
    在以判例法为主要法源的英美法系国家，行政法的基本原则和制度主要系通过普通法院的判例来确立，这是不言而喻的。如英国行政法上的程序正当原则和行政合理原则，就是在得到判例的最初确认，然后被后来的判例所反复援引、实践后发展起来的。 [21]英国著名的行政法学家威廉·韦德在分析行政合理原则时，就述及了对该原则之确立和形成具有重要影响的数十个判例。 [22]美国深受英国判例法的影响，在行政法领域，判例法扮演着重要的角色。正如梅利曼所言：“一个仅仅作出对案件当事人有拘束力的判决，而既不受自己又不受其他法院先前判决拘束力的法院，是不能保证行政行为合法性的。实际需要的是，应当采取‘类推适用’判例的合理办法—判决的效力不仅限于当事人，而且适用于其他类似的案件—来处理行政行为是否合法的诉讼。” [23]显然，行政判例已作为美国国家权力的平衡器，以便在司法实践中把行政权限制在一个合理的范围内。
    大陆法系原本是成文法国家，没有英美法律制度中遵循先例的传统，但其行政法的产生和发展却与行政法院对行政活动的审查和监督有直接的联系。如在法国，“行政法的显著特点是清一色的判例法系统。对于一个始终强调立法至上，并在近代创造了第一部成文典章的国家，行政法从未成文化，这确实是一件难以置信的事实。” [24]在德国，“行政判例法是以成文法的具体化条款或补充渊源的姿态而存在，也具有法律约束力。” [25]如著名的行政信赖保护原则就是德国联邦行政法院以判例的形式根据法律安定性原则和民法的诚信原则推论而确定的。 [26]
    （四）在主管机关的发展趋势上体现了独立性和专业性的不断协调统一
    在行政诉讼中，一方面由于一方当事人是国家机关，故要实现司法公正，则要求行政诉讼主管机关和人员具有更高的独立性；另一方面，行政行为涉及到社会生活的各个领域，这就决定了行政诉讼具有很强的技术性和专业性。无论是英美法系国家还是大陆法系国家，行政诉讼主管机关解决争议时都面临着专业性和独立性的矛盾与统一。
    大陆法系国家行政诉讼主管机关在建立之初侧重专业性。如法国，行政法院建立的法理基础之一就是公法与私法相区分的概念。正如奥当在《行政诉讼》-书中所言：“法国人认为行政管理和司法、医学一样，是一门高度专业性的艺术。要想解决行政管理过程中所产生的纠纷和争论，就必须了解行政管理的复杂特性。” [27]德国行政法院的顺利发展除了其历史原因外，还有一个不容忽视的原因，那就是司法专业人员被指责为没有足够的公法上的专门知识，完全只是为了解决民事纠纷而被国家任命的，并且在公法事务中更多地涉及到事实问题而非法律问题。 [28]显然，大陆法系国家的行政法院制度满足了行政诉讼的专业性要求，但其独立性曾一度受到质疑，被认为是保护官吏特权的工具。英美法系国家的司法审查制度成立之初更多地强调其独立性，司法独立成为普遍承认和接受的法治原则，其内容不仅包括司法权独立、司法权与立法权、行政权地位平等，还包括法官独立。 [29]尽管如此，对普通法院解决行政争议缺乏专业性的批评之声和改革呼声并没有消失。
    随着各国行政法的发展，两大法系国家的行政诉讼制度也在相互交流和对接，共同朝着既注重独立性又强调专业性的方向发展。大陆法系国家在强调专业性的同时也突出了独立性。如法国行政法院虽然在形式上隶属于行政系统，但经过长期的历史演变，在实质上已经完全司法化，其客观公正性、独立性均已得到了法国人民的普遍认同。同时，为保障法国行政法院法官的独立，避免外界压力，最高行政法院成员的晋升采用年资制，其地位的升降不受长官喜恶的影响。而且，行政法官是不能被罢免的，他们的地位很有保障，这种保障的基础是由于习惯传统和行政法官的威信。这种传统习惯，今天已被承认具有宪法规则效力。宪法委员会在1980年7月22日的一个判决中宣称行政法官独立的原则是共和国法律所承认的基本原则之一。在德国，根据《德意志联邦共和国基本法》第97条第2款规定，法官一经正式任命，则在其任职期间只能由符合法定理由和形式的法官裁判才能在违背该法官意愿的情况下改变或解除其职务。国家司法权是直接委托给法官而不是法院的，法官与法院的关系并非命令与服从的关系，法官只对法律负责。 [30]普通法系在保持原有独立性的同时亦开始关注行政诉讼的专业性。如英国虽然积淀了深厚的普通法传统，但为适应社会发展趋势和纠纷解决需求，英国的行政裁判所已象雨后春笋般发展起来。最初性质多样，绝大多数是行政系统内的司法机构，经过不断的改革，绝大多数已经完成司法化的过程，并纳入到了统一的行政裁判所服务体系内，这一趋势使其距离行政法院越来越近。同时，美国在构建代表公法发展趋向的行政法院方面曾进行了多次的尝试，虽然最终没有实现，但随着独立管制机构的兴起，成功地发展起了行政法法官制度，负责对行政案件的初审，弥补了普通法院专业性的不足。
    四、对我国行政诉讼制度改革的启示
    通过发展和对接，西方各国行政诉讼主管机关的设置，在理念上体现了权力的分立与制衡，在功能上体现了对权力的监督和权利的救济，在设计上体现了独立性和专业性，在司法实践中发展了行政判例制度，为推进相关国家的行政法治建设发挥了重要作用。我国目前采用的是在普通法院内设立行政审判庭的方式。在理念上，由于国家权力之间的“分工合作”关系淡化了司法权对行政权的监控功能。在专业性上，既没有像英美法系国家那样有专门的行政裁判所或行政法法官作为初审机构来解决行政争议的专业性和技术性问题，也没有像大陆法系国家那样规定行政法官的专业素质要求。在独立性上，我国的司法管辖区与地方行政区合二为一，人、财、物又都依附于地方，受制于地方，行政审判机构和审判人员很难保证司法的天平不因金钱的砝码而失去正义的平衡。在司法实践中，我国虽然推行了案例指导制度，但法律却并不承认行政判例的约束力。因此，我们似应借鉴西方行政诉讼主管机关发展的普遍经验，推进行政诉讼制度的各项改革。
    （一）设置行政诉讼主管机关的目的需定位于行政权与公民权的平衡
    耶林曾经认为，“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都根源于一种目的，即一种实际的动机。” [31]无论是法德的行政法院还是英美的普通法院，其早期设置的目的都体现了国家权力框架内的分工与制约，对个人权利的保护只是附带作用，但随着政治体制的稳定和社会的发展，两者将更加注重对个人权益的保护。正于沃伦指出：“法院通常运用一种平衡准则来判定个体是否滥用其合法权利，从而威胁到公众的利益，当法院运用这种平衡准则时，他们也碰到了在个体权利和社会权利之间选择的困难。法院必须在保护社会权利的同时，维护个人的合法权利。” [32]
    在我国，设置行政诉讼主管机关的目的根源于行政诉讼立法的目的和作用。《行政诉讼法》第1条虽然规定行政诉讼的目的是“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护监督行政机关依法行使行政职权”，但理论界对行政诉讼目的的认识却存在很大的分歧。其主要观点有保护说、监督说、双重目的说、三重目的说、依法行政说等。 [33]笔者认为，任何一个国家的行政诉讼主管机关和相应制度都不是为了单纯的救济权利或监督行政，我国也不例外。正如罗豪才先生所言：“维护公共利益是当今的现实需要，但行政法保障公民的权利与自由则是其永恒的主题。” [34]因此，我国行政诉讼主管机关应在司法实践中尽力保持国家权力和公民权利之间的平衡，即一方面应避免传统西方国家过分强调控权、过分注重限制公权力滥用，而忽视公权力为社会经济发展和公民福祉服务的作用；另一方面应避免原苏联东欧国家过分强调公权力对相对人和社会的管理作用，而忽视对公民个人权益特别是个人人格尊严的保护。