纠纷和调解理论浅谈

 【摘  要】行政纠纷的解决机制是多元的。传统理论认为行政纠纷不适用行政调解。本文对传统观点进行了反思，提出了建立行政纠纷的行政调解的必要性。
 【关键词】行政纠纷  行政调解  公权力

         一 行政纠纷的行政调解之可行性
         1．行政理念的变化
         无论是大陆法系还是英美法系，传统行政法理论都把行政管理关系看作是一种命令和服从关系，行政行为被视为一种终极性的国家权威力，现代行政法理论越来越注重人文精神的内涵，原来公权力至上的理论占统治地位，随着时代文明的发展，公权力领域也逐渐转向协商和合作，并逐渐占据了主导地位，反映了社会从“权利本位”转向“社会本位”，政府与公民之间的行为关系是一种服务与合作的关系，行政行为是行政机关在公民的参与下所作的一种服务行为。在这种思潮的影响下，公权力已不再具有绝对的权威，开始走下神坛，人们逐渐意识到行政权力的实施应当考虑相对人的接受程度。公权力未必不能处分，只有相对人满意，行政管理的目标才能顺利实现，因此，现代行政权的特征就在于不再局限于单方性的强制手段，权力色彩越来越淡，一些弱行政行被广泛适用。行政纠纷产生于行政管理过程当中，完全可以适用调解，公权力也可以在一定程度上自由处分，相对人和行政主体可以在平等地位上进行协商，可以调动相对人参与行政纠纷解决的积极性，符合服务和合作的现代法治精神。
         2．行政纠纷适用调解并不违背行政权的特性
         从实质意义上来看，行政权的行使是为了实现和维护社会公共利益。为了维护行政权的权威和提高行政效率，一般赋予行政行为的先定力，但这仅仅是一种推定，行政行为仍然可能因为违反了实体法或者程序法规定而产生瑕疵，应当设置完善的纠错机制，一般是通过行政复议或诉讼来解决。
         3．法律经济分析的影响
         传统行政法认为行政职权代表了公共利益，而公共利益是不能用作交易的，不允许妥协和退让。而根据法律经济学的分析，一种行为的投入目的是为了获得更大的收益，国家在行使行政职权的时候，也应当遵循最大收益原则，国家在管理社会事务的过程中必须付出一定的成本，而公共资源是有限的，国家必须以最小的成本投入获得最大的收益，这样就要求在不违背法律原则的情况下，为了实现社会利益的最大化，可以对行政职权有限度的放弃、变更和处分。 
而行政调解解决行政纠纷，为行政主体提供了一种机会，可以为了实现更大的公共利益，而对行政权力的行使可以有一定的自由裁量权。
         二 对行政调解传统理论的反思
         1．行政调解传统理论
         调解的基础在于相关当事人对自己的权利拥有实体处分权，因此才可以基于自身利益的考虑主动作出退让，从而达成妥协，如果一方当事人不能自由处分自己的权利，调解存在的基础便不存在。民事权利属于私权，平等地位的当事人可以自由处分，这一点并无疑问，但是在行政法律关系中，双方当事人的地位并不是对等的，行政主体拥有的是一种公权力，代表的是公共利益，既是一种权利，又是一种义务，任何行政主体不按法定依据和法定程序都不得放弃和转让行政职权，也不得越权或失职，否则有关责任人员就应受到法律的制裁，这种权力不得放弃或打折扣，所以在民事领域，调解非常盛行，而在行政领域，调解便饱受非议。受这种观念的影响，行政调解一直未能在解决行政纠纷过程中起到应有的作用。