论政府信息公开过程中公众参与制度的构建

　　（一）建立政府信息公开听证会制度
　　在现实社会中，让人们在每一个可能对他们造成重要不利影响的决定程序中都能够参与进来，这几乎是不可能的。因此，听证会制度成为当今各国普遍采用的一种公众参与制度。听证会既能使有关各方充分发表他们对客观事实的描述，又能让听证陈述人从自身出发提出包含个人价值取向的主观意见，是一种有关各方充分辩论、协商和妥协的过程。以听证会中获取的信息和公众意见作为立法或决策的重要依据有助于提高法律和决策的民主性和科学性。听证制度为公民参与行政权的运作过程提供了一个基本保障。行政听证是指，“行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度，”[15]包括行政立法听证和行政执法听证。听证制度能够保证行政自由裁量权公正地行使。现代行政的特点是行政权力迅速扩张，其明显表现是行政机关拥有巨大的自由裁量权。现代行政中自由裁量权存在的必要性和合理性已不容置疑，关键是其必须受到监督和控制，公正合理地行使。法律授予行政自由裁量权行使的标准模糊，如“必要”、“合理”、“符合公共利益”等。从实体方面监控行政自由裁量权往往收效甚微，必须从程序方面要求自由裁量权的行使符合正当程序。听证程序能有效保障行政自由裁量权公正合理地行使，这是因为：其一，听证公开使行政执法处于公众监督之下，可以抑制行政机关随意裁量，避免非理性因素。其二，行政机关在当事人参与下查明事实真相，使决定有足够的证据支持，并对所适用的法律、政策及自由裁量作出解释和说明，从而避免主观随意性。其三，当事人参与行政程序的过程，对有关的事实和法律问题可以充分发表自己的意见，提出证据，进行质证辩论，说明自己的利益受影响的程度，使行政机关在作出决定时比较和权衡公共利益与个人利益，进行理性裁量。[16]因此，行政听证制度的建立有利于提高行政行为的透明度和公正性，是行政民主化、透明化的重要标志。听证会制度在价格法、行政处罚法等法律中均有所涉及，在政府信息公开法治中也应建立这一公众参与制度。
　　在政府信息公开过程中建立行政听证制度是有效保障行政法律关系中公民权益的需要。在行政法上，是否适用听证应当同时考虑以下几方面的因素：第一，受到行政行为影响的权利或利益的性质，听证程序所保护的一般是比较重要的权利和利益；第二，若不使用听证当事人的权利或利益被侵犯或被剥夺的可能性以及政府在事后的救济中所可能付出的代价；第三，因进行听证而给政府利益或社会公共利益所造成的影响或损失。在实行听证制度的国家，一般都是以当事人宪法上的权利作为听证所保护的范围，但是，由于宪法的规定过于笼统和原则，所以，直接适用宪法的规定举行听证显然是困难的。因此，宪法上的权利必须予以具体化。在英美法系国家，听证所保护的权利范围是由法院通过判例来明确的；而在大陆法系国家，听证的范围是由立法加以规定的。一般而言，只有那些对当事人权利有重大影响的具体行政行为才需适用正式的听证，但这里的“重大影响”在行政领域没有一个统一的标准，只能由各单行的行政法律、法规予以明确。例如，根据我国《行政处罚法》，在行政处罚领域，听证所适用的都是那些涉及当事人较大权益的行政处罚行为。[17]政府信息公开既涉及公民基本权利的保障，又涉及公共利益的实现，所以有必要建立行政听证制度。
　　在政府信息公开过程中建立行政听证制度也是合理认定公共利益的需要。例如，在认定不公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息是否可能对公共利益造成重大影响时，就需要建立听证会制度。行政听证是协调公共利益与个人利益的程序机制。行政权行使的目的在于有效地实现公共利益，但是，“公共利益”是一个抽象的不确定的法律概念，“公共利益”的判断主体、标准及程序是模糊不清的。这既为行政裁量预留了空间，又为行政主体假借“公共利益”之名行侵害公民合法权益之实提供了可乘之机。为了防止行政主体滥用“公共利益”，必须引进程序抗辩机制，以保障行政权的正当、合法行使，并合理地平衡公共利益的保障和个人利益的实现。“行政必须使一般公民认为在行政活动中合理地考虑了它所追求的公共利益和它所干预的私人利益之间的平衡。”[18]相对人参与，听取相对人的意见，使相对人理解行政机关的意思表示真正体现了公共利益，愿意牺牲和舍弃一部分乃至全部个人利益，从而增加行政行为的可接受性，使行政行为合法、合理和公正，妥善协调公共利益和个人利益。[19]
　　（二）设置独立的政府信息公开审查咨询机构
　　在分工高度专业化的现代社会，政府决策需要借助专业咨询机构的帮助。在西方，很多国家的政府都建立了咨询委员会制度。咨询委员会是指对政府议题进行审议并为政府机关或官员提供咨询意见的专业性组织。根据成立的动机，可以将咨询委员会分为基于利益权衡的咨询委员会和基于技术考量的咨询委员会。前者是指基于各方利益协调的目的建立起来的咨询委员会，最典型的是美国的规章制定协商委员会；后者是由相关领域的技术专家和行政机关官员组成的，其职能是就行政机关提出的某些技术问题进行研究、讨论并提出报告供行政机关决策时参考。前者成员选择的标准是与特定团体的制度性关联，后者成员的选择标准是科学专长。当然，这只是一种不严格的理论分类。实践中，有些行政决策既涉及各方利益的权衡，又涉及复杂的技术因素，导致咨询委员会的委员构成和活动范围涵盖两方面的因素。[20]
　　政府信息公开过程中经常也会涉及一些专业性问题的认定，例如，在对国家保密事项和特定领域个人信息的处理上就需要具有独立性、专业性和代表性的专业审查咨询机构的参与。国外一些信息公开法制较为完善的国家大都建立了这一制度。例如，情报公开审查会制度是日本情报公开法的一大特色。日本《关于行政机关保有的情报公开的法律》第18条至35条详细规定了行政机关情报公开审查会咨询的义务、审查会的设置、调查审议权限及程序等内容。情报公开审查会的一个重要职能是处于第三者的中立地位，对有关情报公开的处分不服的案件进行审理。类似的机构还有法国的“行政文书公开委员会”、加拿大的“情报专员”等。[21]另外，公共医疗卫生领域的个人信息资料处理是比较有代表性的一个特殊的领域，它的公开与否关涉更多人医疗权利的保障、公众医疗整体的进步以及医疗研究领域的实验和进步。法国信息安全法为此专门设立了一个独立的咨询委员会，处理要求适用个人信息资料的申请。在主管研究的卫生部长的领导下，由资深的卫生领域专家组成，对于流行病学、遗传学和生物统计学方面的研究给出研究方法的意见，对使用个人信息资料的必要性和直接关联性进行评定。[22]我们可以借鉴上述国家的做法，设置一个独立的、由社会各界专业人士参加的权威性的政府信息公开审查咨询机构。该机构由政府机关代表、法律专家、相关专业人士组成，独立于拥有政府信息的行政机关。该机构作为中立的第三方就有关政府信息公开问题的咨询进行答复，其答复意见应当作为政府信息公开决策的重要参考依据。行政机关若不认可该答复意见并依此作出答复，应当向咨询机构和行政相对人作出理由说明。政府信息公开审查咨询机构的独立性和专业性，能够增强政府信息公开的科学性与权威性，从而提高政府信息公开工作的公正性和效率。
 
 
 
注释:
[1]参见王锡锌：《公众参与：参与式民主的理论想象及制度实践》，《政治与法律》2008年第6期。
  [2]参见谢耀南：《公众参与的协商民主价值与发展趋势》，《四川行政学院学报》2008年第5期。
  [3]参见陈家刚：《协商民主：民主范式的复兴与超越(代序)》，载《协商民主》，上海三联书店2004年版，第1页。
  [4][澳大利亚]约翰·S·德雷泽克：《协商民主及其超越：自由与批判的视角》，中央编译出版社2006年版，第1、2页。
  [5]姜明安：《公众参与与行政法治》，《中国法学》2004年第2期。
  [6]参见王锡锌：《公众参与：参与式民主的理论想象及制度实践》，《政治与法律》2008年第6期。
  [7]江必新、李春燕：《公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战》，《中国法学》2005年第6期。
  [8]参见臧荣华、吴义太：《论公众参与行政的正当性》，《求实》2008年第9期。
  [9]参见谭和平：《利益视角中的政府信息公开》，《云南行政学院学报》2006年第1期。
  [10]投票人从他自己所独立据有的分立的知识出发将选票投给符合其利益诉求的某项公共政策或某类公共产品，如果某项政策选项获得了所有的选票，就可以宣称此项政策是公共利益的体现。
  [11]参见苏振华、郁建兴：《公众参与、程序正当性与主体间共识——论公共利益的合法性来源》，《哲学研究》2005年第11期。
  [12]参见姜明安：《公众参与与行政法治》，《中国法学》2004年第2期。
  [13]《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”
  [14]参见陈军平、马英娟：《行政决策中的公众参与机制》，《中国行政管理》2009年第1期。
  [15]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年第3版，第385页。
  [16]参见王周户、柯阳友：《行政听证制度的功能探析》，《甘肃政法学院学报》1997年第2期。
  [17]参见王克稳：《略论行政听证》，《中国法学》1996年第5期。
  [18]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第139页。
  [19]参见王周户、柯阳友：《行政听证制度的法律价值分析》，《法商研究》1997年第2期。
  [20]参见陈军平、马英娟：《行政决策中的公众参与机制》，《中国行政管理》2009年第1期。
  [21]参见颜海娜：《国外政府信息公开立法对我国的启示》，《社会科学》2003年第9期。
  [22]参见王敬波、付瑶：《法国个人信息安全立法评介》，《信息网络安全》2007年第3期。