弱势群体保护中的政府创新动力机制分析

关键词: 弱势群体/公民权/政府创新/参与

内容提要: 地方政府保护弱势群体的实践表现在建立弱势群体的生活保障制度和建立弱势群体的权利保障机制方面，因此地方政府的相关创新呈现出具体保护、政策环境、能促性赋权三个层次。政府创新的复合动力机制在于试点—经验—推广的制度路径支持、官员的政绩追求、政府弱势部门巩固和增强部门存在合法性的需要。既有政府创新还存在着未能从权利平等保护和公民参与不足等缺陷。目前的弱势群体保护的动力机制已经开始由政府主动创新向公民和社会以提出权利要求的方式推动政府创新转移。
 
 
      改革开放之前，我国的社会结构相对简单，并没有弱势群体这个词，只是存在着政府照顾的对象。（主要是城乡孤寡老人、孤儿、极端贫困人口、残疾人和灾民等。）改革开放后，伴随着经济发展，我国社会人口流动加剧，社会分层细化，利益结构和社会结构也复杂化。2002年3月，朱镕基总理在九届全国人大五次会议上所作的《政府工作报告》中使用了“弱势群体”这个词，引起了国内外的广泛关注。“弱势群体”进入中国的政府工作报告，意味着中国承认了社会结构不协调、权力配置不当等发展失衡问题。作为一个相对概念，弱势群体泛指所有在维护自己的正当权益方面处于弱势的社会群体。但在这个相对的弱势群体当中，又有一部分人处于更为弱势的地位，而且，这种更为弱势的地位是难以改变的，这些人群就属于人们达成共识的弱势群体。（在我国，弱势群体至少包括五大类人群：第一，“三无”人群，即“无劳动能力、无经济来源、无法定赡养(扶养、抚养)人”的孤寡老人、孤儿和残疾人；第二，城乡贫困人口；第三，城市中的失业人员；第四，进城务工的农民；第五，低收入的退休人员。其中，第一类人群可以称之为绝对弱势群体，其他四类基本上都属于相对弱势群体，即他们的弱势地位主要是社会分化与国家的发展战略选择共同作用的结果，是改革开放的副产品。）他们中的很多人是在原体制下做出贡献但又未能及时分享到改革成果的人，他们有较强的相对剥夺感，而改变自身弱势地位的能力有限。保护弱势群体，是政府的责任，也是实现国家发展战略不可或缺的底线保障。研究弱势群体保护中的政府创新动力机制，是解释和分析我国改革路径的一种有益视角。由于改革开放以来我国的很多制度安排基本上遵循“地方试点—经验总结—国家制度”的路径，因此，本文中所说的政府创新均指地方政府创新。
      一、政府对弱势群体予以保护的领域
      由于人们达成共识的弱势群体是改革开放之后产生的，我国政府在对绝对弱势群体予以保障的同时，也在不断探索保障新产生的弱势群体的途径。从实践看，地方政府对弱势群体进行保护的探索主要表现在以下几个方面：
      (一)建立弱势群体的生活保障制度与机制
      弱势群体的生活保障制度与机制主要体现在最低生活保障方面。传统计划经济时代，人们的生活内容和福利依托于单位而非社会，随着国有企业改革的不断深入，不断增加的下岗人员在城市中形成了一个被单位化生存模式抛弃的社会群体。1993年6月，上海市民政局在调查研究的基础上，提出了建立城镇最低生活保障线的方案，经报请市政府同意，与有关部门一道下发了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》。当年有7680位城镇居民通过这一制度得到了基本生活保障。（叶兴庆、张顺喜：“中国城乡最低生活保障制度的演变过程和现状”，载《中国国际扶贫中心中国开发式扶贫的实践与探索论文》， 2007年。）这是我国最早的居民最低生活保障制度，也是与国有企业改革相配套的一个政府创新。上海市居民最低生活保障制度的产生与当时的国有企业改革和社会主义市场经济导向的经济体制改革现实密切相关，即市场导向的国有企业改革要求彻底脱离原有的企业终身福利制度，形成自由流动的用工机制，但如果没有社会接收机制，企业的人员离开企业，也就意味着离开一个从生管到死的赖以生存的“单位”，这对当时人的基本生存是难以想像的。而建立最低生活保障制度，就解决了国有企业的竞争包袱，同时也为下岗者提供了基本生存的基础。当然，上海市能够推出这项今天看来理所当然的创新，也与上海市地方财力较强和处于改革开放前沿密切相关。上海市的这一创新开启了中国现代社会保障制度建设的第一扇门，因为最低生活保障制度是一个面向全体居民的社会救济制度，与“饿不死人”的传统贫困救济不同，它是一个综合性的社会救助体制，保障的是一个人最低限度的不失尊严的生活。因此，它不但包括对对象定期定量发放生活保障金，而且每个对象还配套享有粮油帮困卡、子女就学、住房、就医等多方面的优惠。此后，居民最低生活保障制度由点到面、逐步走向规范化、法制化。到1999年10月，全国所有城市都建立了居民最低生活保障制度，《城市居民最低生活保障条例》在全国范围内施行。
      与城市居民相比，占全国人口的80%的农村居民的最低生活保障的开始则迟得多。但与城市居民的最低生活保障首先出现在经济发达地区一样，农村居民的最低生活保障也首先出现在经济发达的东部地区———福建省厦门市。厦门1997年开始探索将最低生活保障制度从城市推向农村的路径。此后几年，厦门最低生活保障制度从城市向农村覆盖，基本保障了城市和农村困难群众的基本生活。到2004年7月1日，我国第一部城乡一体的最低生活保障的地方法规《厦门市最低生活保障办法》施行，（中国新闻网：《厦门市最低生活保障办法》出台， http： //www. china. com. cn/policy/txt/2004-06 /03 /content_5578552. htm。）明确了为困难户提供低保是政府应尽的义务，而不是政府的一种恩赐。规定凡“具有厦门市户籍的居民、村民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于本市最低生活保障标准的，均有从户籍所在地政府获得基本生活物质帮助的权利。”该办法规定低保资金由各级政府按比例负担，实行“按实拨付，专项管理，专款专用”，同时鼓励社会组织和个人为最低生活保障捐赠、提供资助，所捐赠和提供的资助全部纳入最低生活保障资金进行管理。三年后，国务院印发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》提出要“坚持政府救济与家庭赡养扶养、社会互助、个人自立相结合”，无疑借鉴了厦门的经验。
      如果说城乡居民的最低生活保障从地方政府的探索逐渐演变为国家的普遍政策体现的是一般性制度的话，那么，还有一些地方政府探索的弱势群体生活保障机制则是将一些既有的原则性制度具体化、因地制宜操作化，或填补某些政府向社会过渡时期的制度—功能空白。例如山东省青岛市的“阳光救助”工程、福建省厦门市思明区嘉莲街道“爱心超市”和广西壮族自治区“五保村”等。
      (二)建立弱势群体的权利保障机制：促进权利的平等
      如果说弱势群体的生活保障是对弱势群体的直接帮助和保护的话，弱势群体的权利保障机制则是对弱势群体予以保护的根本。地方政府对弱势群体的权利保障的创新分为三个层次：第一个层次是确保权利平等底线的创新；第二个层次是通过资源的配置来确保某些既有社会权利的平等享有；第三个层次是依托一定的组织或机制促进特定群体权利能力提升的创新。
      所谓权利平等的底线就是公民应当在程序和内容上无差别地享有宪法和法律所规定的权利。首先，弱势群体的权利平等保护体现在扫除制度性障碍上，最为突出的表现是很多地方政府所做出的户籍制度改革。地方政府做出的户籍制度改革有成功者，也有失败者，但都体现出维护权利平等的努力方向。户籍制度在城乡二分的基础上制造了依附于户籍的社会权利之间的不平等。改革开放后，人口流动呈现出由农村到城市的单向流动特征。90年代中期以后，很多地方出台了一些鼓励性的迁移政策，如在城市经商、投资、购买商品房，投资金额或购房面积达到一定数额的，本人与其亲属可以将户口迁入城市。城乡分隔的二元体制并没有突破。近年来，一些地方政府在现有体制内做出了较大的改革举措，例如取消户口分类，取消户口特权，降低进城的门槛，以迁入城市作为奖励政策，等等。即便有这么多的变革，但是，户籍的迁移仍然不是一件容易的事情，大量早已离土离乡的移民成为隐性城市人口，他们成为所在城市的事实移民，从实际上改变了城市居民的构成，但在就业、教育和社会保障等方面因差别而存在的明显的不同待遇又使他们处于城市社会的边缘状态，与城市人口在同一城市中再度形成一种新的二元社会结构。在这种情况下，过去以小城镇为主体的城市化道路受到质疑，城乡一体化的呼声日高。于是，一些地方政府开始了户籍迁移零门槛的探索。例如浙江省湖州市于2001年3月16日正式启动的户籍制度改革规定，只要在湖州城里有合法固定住所、稳定职业或生活来源、或是亲属投靠，不管是农民还是外来打工者，不论以前户口在哪里，只要愿意，都可以登记为湖州城市户口，享受湖州市民待遇。（湖州户籍制度改革和下文中的长兴教育券制度的做法以及本文中提到的其他地方政府创新如无特别说明，均来自中国政府创新网地方政府创新数据库， http： //www. chinainnovations. org/。）这就意味着农民和外地人当湖州市民的门槛为零，这种完全拆除城乡壁垒的城乡一体化做法从根本上消除了农村和城市人口的身份差别，开创了具有实质意义的公民迁徙和居住自由的先河。由于措施配套，湖州市户籍制度改革不仅没有出现像后来郑州市户籍制度改革时出现的人们所担心的一拥而上的移民潮，在促进本地经济增长的同时取得了显著的社会效益。
      其次，弱势群体的权利保护体现在权利从制度文本到现实实现的机制保障上，通过资源的配置来确保某些既有社会权利的平等享有。尽管公民的很多权利在宪法和法律中都有规定，但这些规定由于缺乏现实操作性，因此使得公民权处于一种相对的静止状态。公民对权利平等的要求日益要求公民权从静止的制度文本走向动态的现实实现。这方面比较突出的是教育、医疗和养老等领域。例如，教育权的平等要求教育资源的均衡分配，浙江省长兴县2001年5月开始发行四种不同类型的教育券，并建立“公示制度”、“层层审核制度”等，保证教育券发放过程公开、公平、公正，一定程度上解决了教育经费的截流和挪用问题，也确保政府用于“教育券”的经费全部回到教育。这突破了传统的教育资源配置方式，把有限的经费投入到最需要扶持的群体(贫困学生)和领域(职业类学校、民办学校)，保证了政府向每一所学校公用经费的均衡划拨，此后，浙江全省推广了“教育券”制度。
      最后，一些地方政府创新是依托一定的组织或机制来强化特定群体的权利保障或促进特定群体权利能力的提升。从已有的情况看，这方面的创新实践有两大类情况，一类情况是地方政府为了解决具体的社会问题而创造一种跨部门的合作机制来对特定群体的权利予以实质性保障；另一类情况则主要是政府系统中的“弱势部门”积极行为的结果。所谓“弱势部门”是一个相对概念，包括两类[1]：一类是指政府体系中拥有的法定权力因体制或制度原因而未得到充分运用的部门，如人大常委会尽管属于国家最高权力机关的构成部分，但相较于政府行政部门来说，其权力并没有充分运用；另一类是缺乏管制权力或资源分配权力的公共部门，这又包括两类，一类是政府系统中相对于财政税收等管制权力完善的部门来说，主要以社会性支出或服务为职能的政府部门；另一类是纳入公共财政的工青妇等人民团体。尽管从严格意义上说，工青妇等组织长期被界定为人民团体、群团组织、官办非政府组织等，但在我国的政治生活中，这些组织却承担着政府联系公众的诸多职能，因此在这个意义上，它们应当被视为我国公共部门的构成部分。“弱势部门”因其“弱势”而将其创新聚焦到社会的弱势群体，由此既具有在政治生活中重新塑造本部门地位重要性的作用，又具有维护政府合法性的强烈的政治道德性。因此它们的创新往往能够得到来自政府内部和社会公众的双重支持，其直接结果体现为一种面向弱势群体的能促型权利提升的创新，其影响更为深远。
      第一类情况的地方政府创新是地方政府为了解决针对特定群体的具体社会问题而创造一种跨部门的合作机制来对特定群体的权利予以实质性保障。河北省石家庄市于2002年为救助流浪乞讨儿童而成立的“少年儿童保护教育中心”、海南省海口市龙华区对外来务工人员进行统一管理的“外来工之家”都属于这种情况。第二类情况的地方政府创新是政府系统中的“弱势部门”积极行为的结果。这种情况主要以工会和妇联组织居多。如浙江义乌的工会社会化维权模式；福建省泉州市总工会的外来工维权新模式；北京市大兴区妇联的“巾帼维权岗”等等。
      二、地方政府对弱势群体保护的层面和创新的动力机制
      已经举办了10年的中国地方政府创新奖项目也说明了各级政府对弱势群体保护的重视。在第一届(2001-2002年度)中国地方政府创新奖20个入围项目中，有5个涉及弱势群体保护，其中有2个获得优胜奖，占优胜奖项目总数的20%；在第二届(2003-2004年度)18个入围项目中，有5个项目涉及弱势群体保护，其中3个获得优胜奖，占优胜奖项目的30%；到第三届(2005-2006年度)，在25个入围项目中，有7个涉及弱势群体保护，其中4个获得优胜奖，占优胜奖项目的40%[1]。第四届(2007-2008年度)的20个入围项目中，有7个涉及弱势群体保护，其中3个获得优胜奖，占优胜奖项目的30%。第五届(2009-2010)年度的30个入围项目中，有6个涉及弱势群体保护，其中1个获得优胜奖，占优胜奖项目的10% (本文提到的例子均来自该奖项数据库)。从目前已有的大量实例看，地方政府保护弱势群体的创新体现在不同层面，并且这些创新有着复合型动力机制的支持。
      (一)地方政府创新的三个层面
      第一个层面是政府通过创设制度或政策直接向弱势群体提供具体保护。这既是弱势群体能得到的最直接的保护，也是地方政府创新最容易见成效的一个领域。最低生活保障制度、教育券制度等都属于这个范畴。从总体上说，这个层面属于政府在社会—政治转型过程中对政府职能再认识的范畴，是政府的社会职能再定位的制度化体现。这些创新实践在将弱势群体的保护纳入政府责任的同时也是对公民社会权利的承认，是对以公民个体负责自身的社会福利为代价换取经济高速增长的发展路径的修正。从20世纪90年代中期开始，政府认识到经济的高速发展与普遍社会福利建设之间的必要关联之后，在缺乏全国性的制度体系的情况下，地方政府开始探索弱势群体保护的相关措施和试验，由此为全国性的普遍制度规则提供了经验支持和规则框架蓝图。
      第二个层面是政府提供政策环境，鼓励社会组织向弱势群体提供服务。如海南省海口市龙华区“外来工之家”等。这些地方政府创新是在既有的制度框架下，政府在公共服务领域中提供满足普通民众的一般需求基础上，对弱势群体提供的特殊服务，其目的是通过维护特定群体一定的社会福利水平，减轻国家作为人的集合的整体负担，并从中汲取合法性支持。需要注意的是，这些政策性创新不仅有助于补充原则性制度框架的人本特征，而且因创新而带来的政府资源的节约和管理方式，从事无巨细的操作到结果导向的监管的转变无疑具有倡导性和示范效应。
      第三个层面是既有体制内组织通过资源整合来提供能促性渠道和措施，使弱势群体在知晓和使用相应的保护渠道的同时增强权利能力。石家庄少年儿童保护教育中心、浙江义乌工会和河北迁西妇联发动的地方政府创新就属于这个层面。这个层面的创新或者是政府对既有资源进行跨部门整合，对弱势群体进行相关教育、引导，或者是工会、妇联组织依托其群团组织的历史优势，借助执政党组织来整合政府资源，充当外来务工人员等弱势群体的保护者和问题解决平台，为弱势群体提供法律知识和参与渠道，提升其自我保护的能力。当然，知晓和使用保护渠道的前提和目标都是弱势群体对政府的信任。