对目前国有企业监督机制的几点看法

我国国有改革过程中出现了严重的内部人控制问题，主要表现有：过分的在职消费、信息披露不规范、短期行为、过度投资、滥发工资奖金及福利、转移国有资产等。据称，我国光公款吃喝一年估计就可达4000亿元，两年就可以吃出一个“三峡工程”来，而这些“三峡工程”主要都是从国有企业吃出去的，内部人控制问题的严重程度可见一斑。而这些内部人控制，无疑将对国有资产的所有者，即国家的利益产生极为不利的影响。针对这一现状，完善我国国有企业的监督机制以加强对经营者的激励和约束，是亟待解决的问题。

一、加强国有企业监督的尝试

1．委派制。会计委派制，是政府部门或产权部门以所有者的身份，委派会计人员代表其监督国有单位或集体企业资产经营和财务会计情况的一种制度。九十年代初，会计委派制的试点首先在江苏苏州开展起来。中纪委二次全会提出：“改革会计人员管理体制，在国有企业、国有控股企业进行会计委派制试点，有条件的地方和部门也可以试行会计委派制”。此后，试点工作在全国迅速展开。会计委派制的具体作法有两种：一是将会计人员从各部门、企业独立出来，变成国家专业管理干部，由财政部门（或成立会计局）直接委派，各会计人员为国家派驻各单位的代表；二是成立会计人员管理中心（如会计管理委员会），需要会计人员的单位一律去会计人员管理中心聘任使用。无论采取哪一种方法，都使会计人员自身利益与企业利益脱钩，处于一种超然独立的地位，避免了企业管理当局对会计人员施加影响，从而有利于会计信息质量的保障。

但是，从监督角度讲，“会计委派制”却只能是治标而难以治本。会计因具有填制凭证。登记帐簿、成本、财产清查等专门的核算方法，而成为一个严密的信息系统。该系统的首要环节是信息的输入——会计确认，就是对现有的、法规及规定的应用过程。因此，会计在客观上对企业业务的合法性和合理性起着及时的监督作用。但是，这种监督的对象仅限于具体的经济业务，而不是导致这些业务发生的人。企业的委托代理关系出于不确定的市场经济环境中，许多外界不可控因素的存在，使得会计信息不能确切指明经营者的实际努力程度。而任何监督只有抓住了“人”这一关键因素，才能有效发挥其激励和约束作用。所以，会计监督对“事”不对“人”的特点，决定了采取“会计委派制”以加强会计监督，难以在纠正内部人控制问题方面发挥很大作用。

另外，在当前我国着力建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理”的现代企业制度的背景下，实行会计委派制似乎有侵犯企业经营自主权之嫌。由于目前政府的经济管理职能和国有资产所有者职能并未有效分离，这种安排不仅不符合政府转变职能，精简机构人员的改革要求，还可能导致监督国的与企业经营目的相背离，从而使国有企业背负额外的政策负担，不利于与其它性质的企业公平地进行市场竞争。而且，使会计凌驾于企业之上，也容易导致会计被企业孤立而成为摆设：企业私下的一些非法活动，如私设“小金库”等，依然难以被发现。同时，强制性地将会计由企业内部的职能部门提升为外部的监督手段，势必需要进一步划分会计监督与国家行政监督和社会审计监督的职能界限，引发诸多问题。

因此，出于改善会计信息质量目的而实行的会计委派制，较适用于行政事业单位及可以有效节约成本的小型集体企业，但对于解决存在于国有企业中的内部人控制等委托代理问题却未必有效。

2．财务总监制度。财务总监制度是在1994年由深圳市政府率先在部分国有企业中实行的，目前已在深圳、上海、四川遂宁及杭州等地的国有企业中进行了试点。财务总监委派制按照派出单位的不同，可以分为三类：财务总监查事会委派制、财务总监政府机关委派制和财务总监总经理委派制。深圳市属国有企业的财务总监是经市国有资产管理委员会同意，由市国有资产产权部门委派的，上海市国有企业的财务总监是由公司董事会聘任的，而遂宁和乐山市的财务总监则是由财政和国有资产管理部门共同委派的。此外，还存在着集团公司向所属子公司派驻财务总监的模式，如上汽集团。

财务总监制度的基本特征是，企业原有的内部会计组织机构维持不变，一般会计人员依然是受经营者委托对企业经济业务进行监督，而由所有者委派专人实现对经营者行为的监督。这在一定程度上缓解了会计委派制下所产生的矛盾，加强了监督的有效性。但各地试点的方法不同，效果也不同。

如在上海和深圳市的暂行办法中都沿用了《总会计师条例》中的联签制度，规定试点企业必须建立总经理和财务总监联签制度，这一规定无疑赋予了财务总监重要的管理责任。这就难免使人对财务总监的身份产生了迷惑：究竟财务总监是比企业经营者更高一级的管理者，还是独立的监督者？如果是管理者，则依然存在着对财务总监行为的监督需要，又有什么机制保证财务总监的道德和能力高于经营者呢？如果确实如此，直接任命财务总监来做国企的经营者岂非更好？如果是监督者，则对管理的参与容易导致权责不清，并使财务总监在评价企业经营者时的客观性受到威胁。因为财务总监是对自己参与过的决策的执行进行完全客观的评价和监督的。

从这个角度看，杭州市进行的财务总监试点办法则较好地解决了这一问题。它针对特殊财务事项建立了审核备案制度以取代联签制度，不干预经营者的合法权力，不替代经营者的经济责任，强调了财务总监职权的独立性。同时，财务总监还拥有选择委托会计师事务所和确定公司审计范围及审计内容等方面的决策权，发挥着与国外审计委员会类似的作用——有效地促进审计独立性和审计质量的提高。

3．监事会（稽查特派员）制度。1994年，国务院发布了《国有企业财产监督管理条例》，对我国所有的国有企业派驻了监事会。作为政府派驻企业的监督机构，它可以对企业的经营管理进行监督、审议、评价和提供咨询等。为了加强对国有大型企业的财务监督，评价国有大型企业的财务监督，评价国有重点大型企业主要负责人的经营管理业绩，1998年，国务院又向国有大型企业派人稽查特派员。去年3月 15日国务院发布的《国有企业监事会暂行条理》，在以上两者实践经验的基础上，对国有企业的监督进行了统一的规定。监事会以财务监督为核心，根据有关法律、行政法规和财政部的有关规定，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。监事会与企业是监督与被监督的关系，监事会不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动。监事会的职权包括了检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩、任免建议。可见，这里的监督不仅是对“事”，还要对“人”。

抓住了问题的实质。担监事会除特殊需要外，一般每年对企业定期检查1至2次，属于事后监督，其监督结果难免缺乏及时性。当发现问题的时候，国有资产也许早已大量流失了。在这方面，企业的内部审计，能够为监事会提供及时和详细的信息。这要求建立内部审计向监事会报告的制度，以提高内部审计的独立性和工作质量。但是，《国有企业监事会暂行条理》规定了监事会经同意可以聘请注册会计师进行审计，可以建议国家审计机关进行审计，却独独忽略了内部审计这一支力量，未免让人感到遗憾。

二、改革的配套措施

以上制度有着各自的优缺点和不同的适用范围，但它们监督作用的有效发挥还有赖于许多配套措施的健全。

1．建立、健全监督配套的奖惩机制。监督的效果取决于其结果对被监督者的影响程度。目前，国有的经营者本身还没有完全实现职业化，缺乏有效的经理人员市场所能够带来的竞争威胁。这种外在压力的缺乏使监督的威力大打折扣。同时，将经营者的个人利益与国有企业的业绩密切联系起来的的薪酬制度还处于探索阶段，难免使监督又失去了激励机制的支持而陷于孤立。因此，与监督结果紧密联系的激励和约束机制的建立是监督实现目的必不可少的前提。这一方面要求改革干部人事管理制度，加快国有企业经营者的职业化步伐，培育经理人才市场；另一方面，又要积极借鉴国外股权、期权等合理的激励方式。寻找适合我国国有企业的薪酬制度。

2．解决好所有者的监督动力问题。在产权清晰的情况下，监督本来是所有者维护自身利益的自发行动。而我国由于存在着数量巨大的国有资本，在国家这一所有者与国有企业经营者之间还存在着代替国家行使所有者职能的人格化代表——国有资本经营管理机构，从而形成了较长的委托代理链条。这一特殊国情决定了监督问题的复杂性。任何一个环节出现问题，整个链条都将失效。因此，在企业层次的监督机制的完善，只是完成了整个监督工作的一部分，而这部分的执行力度还在很大程度上依赖于上一层次监督的效果。

现实中，我国第一层次的委托代理权责并未能很好地界定。一方面，国家对负责国有资产保值增值的人格化代表的授权不够明确，存在着所有者缺位的现象（这一现状可以由前文介绍的财务总监委派机构的多样性体现出来）。同时，作为代理人的国有资本经营管理机构虽然拥有着国有资本的控制权，但并不拥有国有资本的剩余索取权，因而缺乏监督国有资本增值保值的真正动力。这都将影响后续链条的监督力度。所以，要实现对国有资本运营的有效监督，不仅是机制设计的问题。更涉及到国有资本管理体制的改革问题，应从宏观的角度寻求最终的解决。首先，要明确界定产权，指定专门的国有资本的授权投资机构或部门作为股东来履行权责；同时，要建立对国有企业直接所有者的激励机制，保证监督自上而下的有效进行。

1999年9月党的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和若干重大问题的决定》再一次提出建立企业制度，要求“确保出资人到位”。这表明产权问题已列入了改革的议事日程。1999年以来，江泽民同志先后到六个地区调研，就国企改革和发展发表了重要讲话，强调了建立现代企业制度的改革，特别提出“国家对其出资兴办和拥有股权的企业，通过出资人代表或机构行使所有者职能，按出资额享有所有者权益。出资人要到位，要有人或机构对国有资产负责。”这也表明了党和政府解决产权问题的决心，令人欢欣鼓舞。