论析突发事件信息传播的法律规制

   再次，现行立法重视政府对突发事件信息的收集、利用、报告制度，忽视信息发布制度建设。其着力点在于规范危急状态下政府对信息的掌握和传播管理，以避免瞒报、缓报、谎报行为。突发事件应对法律规范规定的报告与信息发布制度，其侧重点在于信息报告制度，包括信息报告的责任人、报告流程与时限、报告形式和内容，对信息发布则只做原则性规定，并规定突发事件相关信息必须由各级政府及其授权的相关部门予以发布。这是立法对常见的内部渠道信息流通模式的确认，依此模式，突发事件的相关信息通过内部渠道层层上报，最终转化为政府的应对行为，这种信息传播模式封闭、迟缓的弊端显而易见，不利于政府及时发布突发事件信息，也阻碍了媒体和公众对信息的获得。
    2媒体、公众参与突发事件信息传播缺乏制度保障。
    正如前文分析，现行立法对突发事件信息传播的规制主要是对政府机构内部的信息传播制度的确定，明确政府的信息管理权力，均未对媒体在突发事件中的信息披露规则作出明确规定和说明，公众的信息传播更是缺乏制度肯定和约束。仅有的一些规定也失之于模糊，例如《政府信息公开条例》第十三条规定:“……公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”规定过于概括，何为“特殊需要”，媒体的新闻采访和报道是否属于特殊需要，缺乏详细规定，判断的权力仍归属行政机关。媒体和公众很难凭借该条款的规定申请获得相关信息。一些部门的“红头文件”更是对媒体的新闻报道设置障碍。保监会2003年发布的《中国保险监督管理委员会关于进一步加强和改进保险业突发事件新闻报道工作的通知》规定，对于各类突发事件，未经授权或组织同意，保监会机关及各派出机构、各保险公司和各级行业协会、学会的人员不得个人接受媒体采访或在媒体上发表有关文章。
    3、个人信息保护缺少制度保障。正如前文分析的，在突发事件的信息传播中，由于政府行使紧急权力，媒体进行危机报道，以及公众基于恐慌猎奇心理的流言、谣言传播行为，公众的信息安全堪忧。而现行法律制度的缺失加剧了这一风险。
    首先，统一、完善的个人信息保护法律体系尚未建立。政府信息公开制度对个人信息存在威胁，因此，美国的政府信息公开制度由《信息自由法》、《阳光法》、《隐私法》构成，以《隐私法》来平衡政府信息公开可能给个人信息造成的侵害。而我国由于个人信息保护法尚未出台，涉及个人信息保护的法律依据主要是《民法通则》关于名誉权保护的相关规定和司法解释，《刑法修正案(七)》第七条关于侵犯公民个人信息安全的犯罪的规定，以及一些法规、规章的零散规定，缺乏统一性和体系性，适用也存在诸多问题，难以切实保护公民个人信息安全。

    其次，规范突发事件信息传播的法律制度对个人信息保护相对薄弱。《政府信息公开条例》对个人信息的保护主要表现在豁免公开信息的规定。政府信息公开制度虽然以信息公开为原则，但涉及个人隐私的信息政府原则上应予以保密而不是公开，除非涉及公共利益。这已成为各国信息公开制度普遍遵循的规则。因此，各国立法都在信息公开中规定了个人信息例外条款，以保护个人信息安全。我国《政府信息公开条例》第十四条也规定了信息公开的例外条款:“……行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”将个人信息作为豁免公开的内容之一。然而，由于对个人信息的内容并未作界定，也未明确列举排除适用个人信息例外的情形，这一条款对个人信息保护的效果十分有限。突发事件应对法律规范则多侧重于公共机构对个人信息的获取、利用，例如，《传染病防治法》第七条规定，在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受医疗保健机构、卫生防疫机构有关传染病的查询、检验、调查取证以及预防、控制措施……在赋予信息管理主体过多权力的同时难以对信息主体的个人信息进行保护。
    三、突发事件信息传播的法制完善
    (一)完善突发事件中政府信息传播法律制度
    政府作为信息优势方和公共管理部门，在信息传播中拥有优先行动权，媒体和公众则根据其制定的政策和发布的信息选择自身策略。因而，应明确严格规范政府的信息发布行为，改变行政机关在信息发布中拥有过大的自由裁量权的状况。
    可以从以下几方面着手。一是明确不同层级政府机构对于不同类型和危害级别突发事件的信息传播和管理职责，完善突发事件信息传播中的官员问责制度。一方面消除立法分散、相关规定缺乏衔接配套的弊端，明晰政府机构责任;另一方面，对官员问责制不仅要有原则性规定，还要健全程序，包括责任人、责任形式、问责主体、问责程序、失责官员处分形式等。二是进一步明确和扩大政府信息公开的范围。我国《政府信息公开条例》第九至十二条对各级政府主动公开和重点公开的信息类型作了列举，是仅具提示意义还是对信息公开内容的框定，不够明确，加之立法用语的模糊，使行政机关拥有过大的自由裁量权，人为缩小了信息公开的范围。可借鉴美、加等国的立法，明确豁免公开信息的种类，除此之外，都是可以公开的信息。对于依法申请公开的信息，《政府信息公开条例》第十三条关于“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”申请获取相关政府信息的规定过于模糊，应予详细规定。三是改变突发事件应对法律规范轻信息发布、重信息报告的现状，完善政府危机信息发布制度。现行立法关于突发事件的信息发布大都只限于原则性规定，如《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条规定:“国家建立突发事件的信息发布制度……信息发布应当及时、准确、全面。”并规定突发事件相关信息必须由各级政府及其授权的相关部门予以发布。应对政府发布突发事件信息作出明确规定，不仅规定责任人、信息发布的时限，还要规定不及时发布信息的责任追究制度。
    (二)建立完善媒体、公众参与信息传播的法律制度
    正如前文分析的，媒体的大众传播和公众的人际传播在突发事件信息传播中的作用不容忽视，政府严格的信息控制只能导致媒体和公众信息传播的无序状态，进而对危机解决产生负面影响。应从法律层面为媒体和公众参与危机信息传播提供制度保障，使其信息寻求和传播行为有法可依，也可有效防止无序传播行为。
    首先，在政府信息公开制度中，应明确任何人都可以经申请获得政府信息，一方面为媒体的信息获得和发布提供空间，另一方面也保障公众可以从政府直接获得信息。其次，完善突发事件信息发布制度，构建政府与媒体间的良性互动，保障媒体信息沟通平台功能的实现。突发事件中政府的信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等，除应对政府信息发布的程序进行明确规定外，还要确立政府公务员“回答记者和传媒提出的每一项问题”的法则，保障媒体及时获得有关突发事件的权威信息。还可借鉴日本和韩国的做法。日本1961年制定的《灾害对策基本法》中明确规定日本放送协会(NHK)属于国家指定的防灾公共机构，从法律上确立了公共电视台在国家防灾体制中的地位;韩国也于19%年根据《灾难管理法》将韩国公共电视台(KBS)列为报道危机的指定台。鉴于我国的新闻体制，明确新华社、中央电视台等媒体在危机信息传播中的权威地位对打破政府信息控制，监督地方政府突发事件应对行为会起到重要作用。再次，对于媒体和公众在信息传播中的法律责任，尤其是媒体的法律责任，除涉及其他法律规定外，不应作出特别规定，而应依靠行业自律来约束。《突发事件应对法草案》一审稿曾规定:“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处五万元以上十万元以下的罚款。”后来这一条款被删除，证明立法机关也认识到只有使媒体、公众获得充分、自由参与信息传播的制度保障，才能有效约束无序传播行为。当然，从制度层面真正落实媒体的采访权、报道权，进而保障公众的知情权，还有赖于《新闻法》的出台。
    (三)完善突发事件中个人信息保护制度
    由于现代社会政府掌握大量的公民个人信息，政府信息公开制度始终面临如何平衡信息公开所带来的公共利益与个人信息保护带来的利益的关系。因此，在政府信息公开制度普遍确立的同时，个人信息保护的专门立法也成为趋势。应建立以个人信息保护法为核心的个人信息保护法律体系，以平衡政府信息公开制度可能给个人信息造成的侵害。
    对于现行立法可从以下方面进行完善:一是规范突发事件中政府机构对个人信息的收集。依据国际社会通行的对个人信息保护的相关原则，收集信息必须出于“特定目的”，在突发事件中，被赋予信息收集权力的公共机构必须根据行使职权、履行职责的需要进行信息收集，其他机构和个人无权收集公民个人信息。二是规范对个人信息的利用。明确对个人信息的限制利用原则，即对个人信息的利用应严格限定在收集的目的范围内，不得作收集目的之外使用。例如在突发公共卫生事件中，医疗机构、卫生防疫机构对患者信息的利用应限于治疗和防疫，其他利用方式则必须取得信息主体同意。三是规范对个人信息的保密。突发事件中政府收集个人信息的同时应负担信息安全义务，避免个人信息的泄露、意外灭失或被不当使用。应建立相应的问责机制，并赋予信息主体寻求权利救济的有效途径。