论析突发事件信息传播的法律规制

　　论文关键词：突发事件；知情权；个人信息
　　论文摘要：我国突发事件的信息传播呈现鲜明的政府主导性，引致信息流通不畅和肆意传播的弊端，没有起到通过信息传播提高公众参与度，促进危机解决的危机信息传播目的，甚至延长或加重了危机的过程。应从立法上予以规制，明确严格规范政府的信息发布行为，建立完善媒体、公众参与信息传播的制度，保障个人信息权利。


    根据突发事件应对法的规定，突发事件，是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取紧急措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。应对突发事件，及时有效的信息沟通、信息传播的作用日益为人重视，因此，突发事件信息传播的法制化管理也成为趋势。目前，我国也已初步建立起突发事件信息传播法律制度体系，然而，在保障公众对于突发事件的知情权以及保护个人信息安全上还存在诸多问题。本文试图以研究我国突发事件信息传播的特殊模式为基础，对突发事件信息传播法律制度的缺陷和完善进行探讨。
    一、突发事件中的信息传播
　　(一)政府、媒体、公众在信息传播中的角色分析
    突发事件的信息传播涉及三方主体:政府、媒体、公众，由于其各自承担的社会职能不同，加之掌握信息的质和量存在悬殊差异，导致“非对称信息”( asymmetric information，在信息传播中的角色和作用也各不相同。
    1.政府—信息发布的主导者
    政府作为行使公共权力的部门，负责制定公共政策，管理公共事务，提供公共服务，在突发事件的信息传播中处于当然的主导地位。首先，从法律规定看，2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定县以上各级人民政府作为区域内应对突发公共事件的法定机关，其职责包括“汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息”。其次，从资源优势而论，在我国，政府部门掌握社会信息资源中80%有价值的信息和3000多个数据库，既包括公共信息，也涵盖大量的涉及公共利益的公民、法人个人信息，巨大的信息源优势使政府的信息发布更具权威性。再次，由于突发事件的突发性、不确定性、易扩散性等特征，信息传播失控在所难免，一些信息传播引发负面效应甚至延长、加深了公共危机，如一些媒体对事件过度渲染、夸大其词甚至虚假报道，加重公众恐慌情绪，引发新的社会冲突，函须政府依其社会管理职能对信息传播进行管理。可见，在突发事件的信息传播模式中，政府处于主要信息源与权威发布者以及传播管理者的地位。
    2媒体—信息沟通平台和政府行为的监督者
    作为专业的信息传播机构，媒体通过对突发事件的新闻报道实现信息发布功能。在这里，媒体的着眼点有二:一是通过对突发事件及时、准确的报道，传递政府的权威信息，满足公众知情权，消除危机发生后流言、谣言滋生的危险，同时引导舆论，动员社会的支持，为危机的解决提供良好的舆论环境;二是借由新闻报道建立有效的公众意见表达渠道，使政府了解真实民意，为政府应对危机的决策提供依据。媒体真正成为政府与公众的信息沟通平台。媒体也借由信息传播实现了对政府行为的有效监督。突发事件既可能是“天灾”，也可能是“人祸”，抑或兼而有之，而“人祸”往往加重“天灾”的破坏程度，因此，无论是危机发生前的预警报道，危机发生中的实时报道，还是危机后的反思报道，都可以为政府行为提供镜鉴。媒体在突发事件报道中的监督功能尤其体现在中央媒体对意图隐瞒真相的地方政府的批评性报道。
    3.公众—受众和信息传播者
    受众作为传播学概念，即信息传播的接受方。现代传播学“受众中心论”认为，受众不是消极被动地接受信息，而是积极寻求信息，这一论点在突发事件的信息传播中得到充分论证。由于突发事件的突发性、公共性、破坏性、不确定性，公众在事件明了前极易产生紧张、恐慌乃至焦虑情绪，其信息寻求行为更为迫切。传播学者威尔根据著名心理学家马斯洛的“需求层次理沦”，提出了一幅相应的信息行为等级图，他认为，一个人在等级中的位置决定着他的信息寻求行为，而且只有在一个层次的信息需求满足之后，人们才会致力于获得更高层次的信息……有关人类存活和安全类的信息位于等级图的最底端。圈根据威尔的理论，人们对于生存、安全的信息需求最为迫切，这也印证了在突发事件的危机中人们比平时更急切的信息寻求行为。
    公众还是重要的信息传播者。在现代社会，只要有突发事件发生，总有公众成为危机信息的发布者。他们或是作为信息源，是信息的目击者和当事人(如上海货机坠落事件)，或是间接获得信息甚而是道听途说;他们既可以通过人际传播的模式发布信息，也可以利用新媒体或境外媒体进行大众传播。这既有赖于互联网、手机等现代通信技术的支持，也归因于突发事件信息传播的模糊、片面，尤其是作为信息发布主渠道的政府和媒体信息缺失，致使公众的信息寻求行为得不到满足时，公众的信息传播者角色更为突出。
    (二)政府主导的信息传播模式及其问题
    我国突发事件的信息传播呈现鲜明的政府主导性。政府作为主要信息源，不仅控制信息的流出，还通过媒体控制，对信息传播进行控制，媒体“能不能报”、“报什么”、“如何报”都受制于政府管理部门，公众由于缺乏选择信息的自由，只能被动接受。在改革开放之前，这种模式使信息传播行为呈现一种低水平的均衡状态。经过30多年的改革开放，中国社会成员利益日益多元化，体现在危机信息传播的三方主体各自有不同的利益诉求;同时，技术进步使信息传播途径日益多元化，因此，政府严格控制下的突发事件信息传播模式已难以为继，也引起诸多问题。
      1.政府信息控制下的传播不畅
    在突发公共事件爆发后，政府作为公共管理部门，力图通过有效的信息传播，促使事件良性发展，最终消弹危机。基于此目的，政府最理想的信息传播模式应是全面控制信息传播，使媒体、公众对信息的传播、接受完全为其掌控，也就是“我说什么你报什么他信什么”。以改革开放为界，之前我国政府的确依此模式有效实现了对公共危机的控制和管理，但随着政府掌控所有社会资源的管理模式不再，传统的信息传播控制手段也难以为继。2003年“非典”引发的公共卫生危机以及更早的“千岛湖事件”，都因政府对信息传播的控制，放大以至加重了危机。“非典”危机对政府传统的突发公共事件的信息传播模式造成巨大冲击，政府的信息传播行为逐步由“控制”走向“适度公开”。“非典”后期颁布的《突发公共卫生事件应急条例》第二十一条规定:“任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。”二十五条规定:“国家建立突发事件的信息发布制度。……信息发布应当及时、准确、全面。”
    后“非典”时期的政府突发事件信息传播，呈现两种模式:一是以中央政府为代表的基于“维护国家形象”、“政治影响”利益诉求的信息公开模式。2003年中宣部下发《改进和加强国内突发事件新闻报道工作的若干规定》，要求“中央和省级主要媒体要及时、准确、权威地报道突发事件……发挥主导舆论的作用。其他新闻媒体要注意采用新华社播发的消息通稿和转载(转播)中央主要媒体的报道”。一种是部分地方政府基于政绩和经济发展利益诉求的信息控制模式。两种不同模式印证了我国突发公共事件的信息传播仍处于政府的绝对控制下，政府公开或隐瞒信息随意性过大，缺乏制度规制。

    由于体制所限，国内媒体对党和政府的依赖度很高，主流媒体大多还是以各级党委的机关报形式存在，缺乏相对独立的地位，体现在突发公共事件的报道中，媒体“失声”或“众口一词”现象较为普遍。2003年“非典”危机之后，相应于中央政府与一些地方政府危机信息传播的不同模式，中央媒体和地方媒体也呈现不同的报道模式。2007年2月28日，福建省确诊一例人感染高致病性禽流感病例，央视、新华社、《人民日报》等中央媒体先后发了消息，福建本地媒体却集体“失声”。
    政府主导下的信息传播导致对于危机信息传播的阻塞，没有起到通过信息传播提高公众参与度，促进危机解决的危机信息传播目的，甚至延长或加重了危机的过程。
    2媒体、公众“反弹”下的无序传播
    当代中国，利益日益多元化，体现在突发事件信息传播中，政府、媒体、公众的利益诉求各不相同。由于受各自利益的驱动，媒体和公众面对政府的信息控制采取不同的传播策略。
    媒体的无序传播。随着新闻体制改革的不断推进，媒体以市场主体的身份参与传媒业竞争，尤其面对境外媒体以及网络媒体、手机媒体等新媒体的挑战，国内主流媒体基于市场考量，也由于媒体的社会责任感和新闻专业主义，对公众关注的突发事件报道热情日益高涨，对危机信息的传播和沟通起到重要作用。与此同时，由于缺乏规制，也引发信息传播的态意与无序，对危机的解决产生不利影响。表现在:一方面，一些夸张的报道增加了公众的不安全感;另一方面，因报道内容不当侵害国家、集体、公民个人的利益。
    公众的无序传播。新媒体的出现使公众的信息传播手段日益丰富，具有融人际传播、大众传播为一体的特色。尤其当信息传播的主渠道未发挥应有作用的时候，公众的信息传播占据主动。由于突发公共事件引起的恐慌心·理，加之掌握信息的能力有限，还有新的信息传播手段缺乏有效的制度规制，导致这种信息传播多数以流言、谣言的形式散布，常常为危机事件火上浇油，负面影响不容小觑。
    二、突发事件信息传播的法制化管理及问题
    随着世界各国政府信息公开制度的普遍确立和突发事件应急法律制度的不断完善，突发事件信息传播的法制化管理已渐成趋势。一方面，通过立法确立政府信息公开制度，为规范突发事件中的信息传播行为提供制度基础;另一方面，通过建立完善突发事件应急法律制度，将突发事件信息传播纳人法制化管理。
    (一)我国突发事件信息传播的立法现状
    目前，我国也已初步建立起以《政府信息公开条例》为基础，以突发事件应急法律制度为主要内容的突发事件信息传播法律制度体系。
    2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》改变了此前我国信息公开分散式立法的模式，信息公开制度的规定相对完善，其重点内容包括:(1)政府信息公开的主管部门和职责;(2)政府信息公开的内容，包括行政机关主动公开的信息和经申请可以公开的信息，其中第十条关干政府重点公开的信息包括“……(十)突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。(3)信息公开的例外条款，即豁免公一开的信息;(4)信息公开的监督保障和救济机制。
    近年来突发事件的频仍尤其是2003年“非典”引发的公共危机，催生了突发事件应急法律制度，我国突发事件应急法律制度体系已初步形成。它包括三块内容:(1)《突发事件应对法》，此为应对突发事件的基本法;(2)应对特定突发事件的单行立法，包括《传染病防治法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《防沙治沙法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《破坏性地震应急条例》等;(3)部门管理法中关于应对突发事件的条款，如《安全生产法》、《食品卫生法》、《水法》等关于事故灾难、公共卫生事件、自然灾害的应对条款。其中大都规定有突发事件的报告与信息发布制度，重点规定了报告制度，一般包括负责人，报告流程和时限，报告形式和内容，以及对迟报、瞒报、谎报的禁止性规定等;对信息发布制度的规定则较为概括。
    (二)突发事件信息传播法律规制的不足
    1.现行立法对政府在突发事件中信息传播行为的法律规制较为充分，但由于立法过于分散，相关规定较为模糊，不重视程序制度等原因，对政府在突发事件中全面及时发布危机信息缺乏有效制约。
    首先，不同层级政府部门对突发事件信息传播的责权不够明确。由于现行突发事件立法较为分散，对突发事件的报告与信息发布制度规定不尽一致，对于不同类型、不同危害级别的突发事件的信息传播与管理责任的规定无法明晰，在信息传播主要受阻于地方政府的现状下，不利于中央政府、媒体和公众依法监督。
    其次，现行立法对政府信息公开内容的规定不够明确，赋予行政机关过大的自由裁量权。《政府信息公开条例》框定了政府主动公开信息的范围，但有些条款过于模糊，如第九条规定行政机关应主动公开的政府信息包括“……(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的……”对比美、加等国将豁免公开的信息逐条列出，规定除此之外均为可以公开的信息的立法，我国政府信息公开制度赋予行政机关的自由裁量权过大。