补助金的正当使用与限价房之返还
（二）合同以外请求权实现的途径
根据以上论述，开发建设单位可以通过民事购房合同的约定向购房人行使限价房返还请求权。
并且以德国法上返还请求的三种途径的分类来看，开发建设单位并不适合以特许（授权）的理论被认定为行使国土房管局住房补助职权的“行政机关”，通过撤销该“行政机关”的售房决定实现限价房返还请求权。因为根据《管理办法》第13条销售限价房的程序规定以及相关实务操作，广州市国土房管局制定购房人条件、受理购房人申请、审查资格并最后决定购房人名单，作为私人中介的开发建设单位则仅仅是根据广州市国土房管部门决定的受资助者名单，与之签订房屋买卖合同，并不做出实质性的判断来决定谁有权利获得资助，因此其只是补助金的“传递者”，作出实质性补助分配决定的仍是作为行政监管部门的广州市国土房管部门。其资金补助的行为方式更类似于上文所提到的德国联邦肥料补助的类型。因此，以授权为依据，将开发建设单位认定为具有做出实质性分配决定权限的行政机关，这一理论构成是不适用的。
但问题是在开发建设单位未行使返还请求权的情况下，或开发建设单位[15]在5年内根据《公司法》的相关规定被解散的情况下，如何保障补助金的正当使用？国土房管局是否可以行使返还请求权？如何行使？
此时，就有必要在法律上建立国土房管局与购房人之间的资金补助关系。一种方法可以考虑借鉴上文提出的德国法上“基于相关人服从的行政行为”的法律构成，即将广州市国土房管局和购房人之间视同形成了行政给付的法律关系，认为国土房管局在向开发建设单位减免土地收益的同时，向最终购房人课以了义务，国土房屋局向开发建设单位补助资金的行为同样适用于最终购房人，从而国土房管局有权单方面实现返还请求权。这种法律构成的前提在于作为资金补助中介的私人并未作出实质性的补助分配和返还请求决定，而仅仅是将行政机关的补助金传递给最终受给人而已。
行政补助行为或称为资金交付行为的特征在于，其行为从权利义务的角度往往可以区分为两个阶段（二阶段论）：决定阶段和交付阶段。即行政资助过程存在着公法性质的资助决定和私法性质的合同两个阶段。这一理论认识试图通过区分资助决定和交付行为，来使资助行为受到公法的约束。从而一方面保证法治国家的约束，另一方面也保持成熟而实用的私法法律形式。[16]因此本例中国土房管局、开发建设单位和购房人的三方补助法律关系中，国土房管局根据购房申请人提交的购房申请，组织公开摇珠确定所有预登记人的购买顺序，并实质审核预登记人的购房资格，确定合格预登记人名单，开发建设单位只是将限价房售予名单上的人，从而是由国土房管局向特定的购房人作出了分配限价房的行政资助决定，在此决定的基础上，开发建设单位完成了交付行为，前者国土房管局和购房人之间可以在法律上视为一个独立的行政行为，受到公法的约束。在此基础上，国土房管局可依据类似“基于相关人服从的行政行为”的方式，单方面向购房人请求返还限价房。
总而言之，双限双竞房制度是建立在《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》中所提出的缓解中等收入阶层住房困难、抑制商品住房价格过快增长目标基础上的。引入私人开发商进入保障性住宅领域，正是为了通过非以政府建造公共住宅的方式保持住宅市场活力，然而与此同时，不可忽视国家在土地转让过程中投入的财政支持，应保障这部分财政投入符合缓解中等收入阶层住房困难、抑制商品住房价格过快增长的公共利益目标。从而在制度的设计上，也应考虑到这种补助关系的复杂性以及私人房地产开发商的解散风险，为了保障补助金在补助目的的范围内得到正当使用，在法律上构成国土房屋局与购房人之间的补助金交付关系。
五、结语
随着民生问题逐渐成为我国当今社会面临的最重要的社会问题，福利国家、社会法治的理念以及给付行政的研究也成为公法学界的重要研究主题。对给付行政的讨论，首当其冲的是要认识给付行政所不同于传统侵害行政的活动方式，以及这种活动方式在法律上的意义。
作为国家主动干预，提供给付的授益性行为，其重要的活动方式便是资金交付的行为。即行政主体通过给予私人或其它行政主体以利益，而诱导其行动，达成有关的行政目的。这种行政活动的特点在于，其是作为中间阶段，即并不是直接将经济上的利益给付给需要受到保障的私人，而是通过其他主体（行政机关或私人）在获得利益的条件下展开相应的活动，间接地保障行政目的中所包含的应受保障的利益，因此，从法律上看，通过讨论资金交付行为的合法性而来保障最终受益者的获益，以及探讨交付资金的合目的使用来保障公共财政的合法使用，是不可或缺的考察。
本文所探讨的双限双竞房作为我国住宅保障的一种新型方式，其通过私人开发商来向中等收入者履行国家的住房补助任务，是资金交付行为的一种形式。
回首本文的探讨，笔者试图通过阐述三方资金补助关系中返还请求权实现的途径，来勾勒在私人履行资金补助行政任务的活动中，传统行政法的解释框架如何作出回应。其最终的目的在于在这种复杂三方法律关系中，探索实现对公共财政的正当分配和对最终受给者权利保护的法律途径。
进一步而言，尽管本文所探讨的争议和问题大多尚未有现实的争议发生，但是作为前沿性的研究，我们有必要在现有理论研究和制度建设上，认识到由私人承担国家资金补助或其他行政权限的活动，在法律制度上已无法适用国家控制社会、国家与社会一元化的判断框架，在新的社会背景下，公共利益的有效实现和私的自治的保障都不应忽视。
注释：
[1]在住房价格远远背离居民收入可承受范围、直接威胁到人的基本生存权利的情况下，住房问题作为重要的民生问题自2005年开始被行政监管部门所确认，国务院及其各部委先后以《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》、《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》等文件提出了建立双限双竞房制度，即该制度是“土地的供应应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位”，从广州和北京两城市所出台的限价商品住房管理办法中关于限价商品住房的定义中，可以明确地了解到双限双竞房的基本特征。正文的定义即采用了《广州市限价商品住宅销售管理办法》第2条规定。亦可参考《北京市限价商品住房管理办法（试行）》第2条的定义。
[2]这种由私人来提供保障性住房的手段在世界各国的住宅政策中都被广泛使用，特别是各国意识到政府提供公营住宅的众多弊端以及民间自治活力的要求下。例如日本战后针对工薪阶层建立的公团住宅制度、法国的社会住宅制度等。
[3]有关的争议可见广州市国土资源和房屋管理局网站上关于限价房的在线交流：http://www. laho. gov. cn/zmhd/zxjl/viewthread. php? tid = 132&extra = page% 3D3，最后访问时间：2008年8月10日。
[4]这种土地的收益在资金交付形态上是一种“减免性补贴”，即以减免负担的税收优惠等措施实现金钱给付效果。
[5]这种行为方式在德国和日本被称为“资金交付行政”。我国称为行政资助，指行政主体为了诱导私人的发展、促进其事业的成功，直接或间接提供给私人金钱或其他财产利益的活动。主要包括补贴、利息优惠贷款等积极的给付性资助和税收优惠、收费优惠等减免性资助两大类。我国对于资金补助行政的研究刚刚起步，限于对国外理论的介绍。
[6]这一过程在理论上一般被称为“私人履行给付行政任务”，即由行政机关以授权或委托的方式将给付行政的任务交由行政机关以外的私人来实现的活动方式。也被称为以私法完成公共任务、公私合作、私人治理等的一种类型，是20世纪下半叶以来各福利国家改革、规制缓和背景下，强调私人在公共行政中重要作用在行政行为形式上的体现。国内有关论述可参见王维达主编：《以私法完成公共任务》，百家出版社2003年版；弗里曼：《私人团体、公共职能与新行政法》，毕洪海译，载《北大法律评论》第5卷第2期，法律出版社2004年版。
[7]针对此种情形，日本行政法上早有对此的探讨，并将其归纳为补助金额确定后，被补助人财产处分权受限制的遵守义务。即指在即使经过绩效报告及执行成果的调查确认，资金补助关系已终结，但从补助目的的完成来看，有些事业尚需期待其执行成果的后续利用或使用。从而在终结补助关系后为原补助目的外使用或者处分，被法律所禁止。日本在《有关补助金等预算执行适当化之法律》第22条就明确规定对财产处分的限制：“补助事业者等因补助事业等而取得政令规定之财产或增加其用途，未得各省各厅首长之承认，不得违反补助金交付目的而使用、转让、互易、借贷或提供担保。但依政令规定者场合，不在此限”。
[8]《办法》规定：限价房自办理房地产权属登记之日起5年内不得出租和转让。五年后出租和转让的，应当向政府补交土地出让金。实际上，从《管理办法》来看，至少有四种情况属于“目的外使用”，分别为申请人提供伪造、申报虚假资料或所填信息虚假、骗购限价房的；五年内出租的；五年内重新置业的；五年后出租或转让的。分别违反了广州限价房制度“应防止购房业主利用公共福利谋取利益、抑制投机性需求进入限价房市场、以解决中等收入家庭自住型住房需求为重点、引导建立资源节约型住房消费观念”，参见广州市国土房管局所作的“关于《办法》和《标准》有关规定的详细说明”。
[9]参见［日〕米丸恒治：《私人にょる行政—その法的统制の比较研究》，日本评论社1999年版，第203页以下。
[10]参见〔日〕米丸恒治：《私人にょる行政—その法的统制の比较研究》，日本评论社1999年版，第204 - 205页。
[11]这里的特许不完全同于我国学理上一般所认为的特许，根据《行政许可法》第12条第2项的规定，我国理论上一般认为特许是国家赋予私人开发有限自然资源、进入公共资源配置以及关系到公共利益的特定行业的权利。而德国行政法上所使用的特许指本由国家所保留的从事经济活动的公法权限被国家授权给私人法律主体所行使。
[12]亦有台湾学者提出，因原交付机关无法直接撤销间接补助金的交付决定（由作为中介的私人作出的支付决定），那么也可以根据法律规定直接撤销对补助事业者（即作为中介的私人）的交付决定，即与补助事业者本身义务之违反作同样处理（即使其已尽到监督指导的义务），这样在效果上也可使间接的补助关系归之消灭。参见沈政雄：台湾大学法律学研究所硕士论文《资金交付行政之法律统制》,1999年，第221页，注释77。
[13]德国学者察赫尔就曾将资金补助的中介者进行类型化，区分为手段中介者、独立中介者和传递受给者，前二者都是由中介者左右资金补助分配的实质性决定，而传递受给者则本身不决定是否进行资金补助，而是接受公的捐助，通过做出贩卖低价格商品等技术方面的决定，向最终受给人提供补助。参见【日】米丸恒治：《私人にょる行政—行の法的统制の比较研究》，日本评论社1999年版，第199页。
[14]代表性的论文首推解亘：《论违反强制性规定契约之效力—来自日本法的启示》，载《中外法学》2003年第1期。同时台湾地区学者苏永钦：《违反强制或禁止规定的法律行为—从德国民法第134条的理论与实务操作看台湾地区“民法”第71条》，载于其：《私法自治中的经济理性》，中国人民大学出版社2004年版，也对大陆学者的见解产生重要影响。在此基础上诸多民法学者从房地产管理法等部门法的领域展开了讨论。
[15]根据现有各地双限双竞房的实务操作，一般开发建设单位都是资质较好的房地产开发公司，例如广州市首个双限双竞房项目的保利地产，尽管企业经营相对稳定，但作为公司法上的股份有限公司，自然存在解散的可能性。
[16]参见〔德〕哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第427页。