补助金的正当使用与限价房之返还
【摘要】：限价房是国家通过减少（补助）土地出让金，灵活运用私人开发商参与保障型住房供给的新型行政活动方式。为了保障补助金的正当使用，对于非以自住为需求的购房人，各地方的限价房政策上规定了返还限价房之义务。然而在国土管理部门、开发商、购房人这一三方法律关系中，为了控制补助金的正当使用，仅依据购房合同无法有效地实现限价房之返还，有必要参考德国的相关理论，构建实定法乃至理论层面返还请求的法律依据。
【关键词】：限价房 行政补助 返还请求权
一、问题的提出
“双限双竞房”或称“限价商品房”，指的是“政府公开出让商品住宅用地时，提出销售价格、住宅套型面积、销售对象等限制性要求，由开发建设单位通过公开竞争取得土地使用权，并严格执行限制性要求开发建设和销售的商品住宅”。[1]作为一种新型的给付手段，其强调私人开发商在国家住宅保障义务中的重要作用。[2]
然而在广州市率先推出的双限双竞房项目中，却出现了围绕开发商和购房者之间关于合同条款争议。即购房者提出，开发商在限价房合同附件中提出的条款：“因乙方提供伪造、申报虚假资料或所填信息虚假、骗购限价房或乙方购房后违反《广州市限价商品住宅销售管理办法》（以下简称《管理办法》）规定将限价房出租等导致双方解除合同的，乙方须承担退还所购限价房、注销房地产权登记及支付总房价30％的违约金等责任，甲方按照原购买价格结合成新退回房价款”，这一混淆了违反有关限价房政策的行政责任和乙方造成损失的民事责任，从而导致违约金设定过高，显失公平。[3]
看似简单的争议，背后却隐藏着双限双竞房制度中公法、私法相互交错的复杂问题。购房人实质上从违约金过高的角度提出了禁止申报虚假资料、禁止五年内出租的约定不仅是合同双方约定的事项，更具有服务于中等收入群体住房保障的公法上义务的性质。这一争议引发我们进一步思考，如何在实定法体系中，理清民事上的违约责任和行政法上责任的关系，并在理论层面，就如何既能确保资助中低收入群体购买自住房的行政目的得以实现，又能使开发商和购房人乃至于围绕该限价房形成的民事法律关系得以稳定，提出具有实践性和说服力的理论构成。因此本文试图以购房人违反合同约定及《管理办法》的规定，如何返还限价房（国家的资助）为核心，探讨补助金合目的使用的法律控制途径。
二、法律关系图谱
在探讨有关争议之前，有必要首先理清双限双竞房制度在法律体系中的位置，各方主体的法律关系内容以及在行政法框架内的解释途径。
以广州市的双限双竞房制度为例，其基本内容是：第一步，广州市国土资源与房屋管理局和建设开发单位签订土地使用权转让合同，以低于市场价格的金额但限制套型面积和销售价格的条件出让土地使用权。第二步，开发建设单位完成项目建设后，自取得《商品房预售许可证》之日起，市国土房管局公布待售限价房项目信息和销售方案，受理购房申请。根据购房申请人提交的购房申请，市国土房管局组织公开摇珠确定预登记人的购买顺序，并实质审核预登记人的购房资格，确定合格预登记人名单。第三步，开发建设单位按照市国土房管局送达的有效购房人名单及顺序进行销售，依照市国土房管局制定的合同示范文本，与有效购房人签订《限价房买卖合同》。
可见，普通商品房交易中的开发建设单位和购房人之间简单的二方民事法律关系被转化为国土房管局和开发建设单位、国土房管局和购房人、开发建设单位和购房人之间的三方法律关系。如图：
即只有在国土房管局向购房人作出购房许可后（表现为确定合格预登记人名单），开发建设单位才能与购房人签订限价房买卖合同。联系土地使用权出让的环节，整个过程可视为国土房管局试图解决中等收入阶层的住房保障问题，通过土地转让价格的降低来限制房屋销售价格，实质上是国土房管局将土地的收益[4]以开发建设单位为中介补助给中等收入的住房需求者，开发建设单位通过建设和销售限价房，实现了国土房管局这一资金补助的任务，而购房人是最终受给人。[5]即建设开发单位作为私人企业在这一复杂的法律关系中实现了国土房管局补助中等收入住房需求者的行政任务。[6]
因此，从给付行政的法律框架来看，双限双竞房的建设、出售过程可以视为：国土房管局对申请进行审查、向符合条件者做出确认其享有购买限价房资格的决定（行政行为），之后开发建设单位与获得购房资格的相对人签订房屋买卖合同，作为最终受给人的购房人正是通过以上的资格确认行政行为和私法上购房合同相结合，获得了住房补贴。
三、返还请求的三种途径
进而，根据以上的分析框架，前文所提到的购房人申报虚假资料骗购限价房、购房后将限价房出租，导致合同无效之理由也正是国土房管局为了防止国家在土地出让价格上提供的资金补助落实到具体购房人后被用作其他用途，而在制度上对购买人处分其房屋的权利采取的一定限制。[7]申报虚假资料骗购限价房将使有限的限价房供应无法有效地提供给有自住需求的中等收入群体，浪费国家的财政投人，而购房后将限价房出租，同样违背了限价房满足购房人自住需求、非营利的目的，从而两者都构成了“禁止作其他用途”的典型表现。[8]
因此，《管理办法》第19、20条对于购房人申报虚假资料骗购限价房的、购房后将限价房出租这种违反限价房制度目的的行为，规定购房人负有退还所购买的限价房之义务，然而不明确谁有权主张返还请求权，应向谁返还；而如果开发建设单位与购房人签订前文所提到的合同条款，则似乎是开发建设单位具有主张返还限价房的权利。
但是，如果未签订此条款呢？并且房地产开发企业作为公司法上的法人，公司若解散，这部分以公共财政为基础的补助利益被不当使用后又应如何要求其返还呢？在单纯的行政机关和受给人双方构成的给付关系中，针对受给人违反义务规定为其他用途使用给付物，行政机关可以通过撤销该给付决定，要求受给人返还给付物。然而在本例中，国土房管局是否可以直接向最终受给人—购房人行使返还请求权呢？
在此，我们首先借鉴给付行政理论较为成熟国家的相关理论和分析方法来一探究竟。
根据日本研究资金补助行政和特许制度有权威见解的学者米丸恒治对德国相关问题的总结，以德国为例，在通过多个中介者介人而达成资金补助的活动中，存在以“基于相关人服从的行政行为”、根据合同约定以及根据特许（授权）三种请求返还资助利益的法律构成，来控制最终受给人合法有效地使用补助（禁止用于其它用途等）。[9]
“基于相关人服从的行政行为”来自于德国联邦行政法院1968年6月28日通过的有关联邦肥料补助金案件判决，该案中，生产者接受联邦肥料补助金之后，再通过出售补助的便宜肥料向肥料中介人分配补助金。生产者出售肥料的行为中，并不作出如何分配补助金的实质决定，因此法院认定了“基于相关人服从的行政行为”这一特殊的法律构成，指出作为补助者的行政机关作出给付补助金、要求受给人承担相应义务的行政行为同样适用不构成直接资金补助的关系者（相关人），因此行政机关有权直接向最终受给人行使返还请求权。
合同的方式则是撇开传统的以行政行为（或行政行为和私法合同二阶段论）来解释资金补助行为的方法。根据合同达成资金补助的情况下，对于资金补助居间的私人和资金补助受给者的法律控制，只要没有特别的法律规定，该资金补助合同的内容就完全取决于双方如何协议。补助者对中介者和受给者的统制，可以通过将有关约定条款（比如发现违反条件时请求返还等）写人合同内容，使其获得法律依据。[10]
特许[11]（授权）的方式则是认为，作为中介的私人将补助金分配给最终受给人，实质上是在履行向其支付补助金的行政机关授予其分配这部分补助金的行政给付职权。因此作为中介的私人本身应被视为行政机关，其向最终受给人支付补助金的行为则是可以提起救济的行政行为。因此即可依据该行政行为的撤销或废止，提出相应的返还请求。
这三种返还请求权实现的途径，[12]各有其适应的条件及各自的利弊。“基于相关人服从的行政行为”的法律构成之所以得以形成，前提在于作为资金补助中介的私人并未作出实质性的补助分配和返还请求决定，而仅仅是将行政机关的补助金传递给最终受给人而已，[13]即行政机关并没有在将补助金支付给私人的同时将分配这部分补助金的行政权限授予该私人，因此才在司法实践中形成这一极端特殊的法律构成，赋予行政机关依据其补助行为向非行政行为相对方的最终受给人行使返还请求权。因此这一形式不具有法律依据，往往将具有补助关系的相对方和最终受给人都置于不安定的处境。而以合同的方式来约定各方的权利和义务，由于具备了合同的形式，因此使补助者对私人中介者和最终受给人的控制获得了法律依据。第三种依据特许制度来解决返还请求权实现的问题，利用了行政法学传统的行为形式—行政行为，将作出实质性决定的私人定位于法律关系上拥有权限的主体，更利于对其进行法律控制。
可见，同样的以私人为中介的三方资金补助法律关系，针对不同的行为形式、中介者的不同类型、实定法上的不同规定，返还请求权的法律根据可能完全不同。
四、本例的问题所在
（一）以合同为依据请求及其问题
由此反观广州双限双竞房制度的实例，首先，在本例中，如果该《限价房买卖合同》的附件得以签订，即约定购房人提供伪造、申报虚假资料或所填信息虚假以及将限价房出租行为，须向开发建设单位承担退还所购限价房、支付违约金等责任，开发商应可直接依据合同该条款向购房人主张返还请求权。但问题是如果合同附件中未约定此条款，开发商得以请求返还的合同自始无效的理由是否成立？“乙方提供伪造、申报虚假资料或所填信息虚假、骗购限价房或乙方购房后违反《管理办法》规定将限价房出租的情况”是否必然构成房屋买卖合同的无效？
根据合同法上关于合同效力的理论，该条款涉及了两种一般有效要件的欠缺。
第一种是购房人意思表示不真实，构成欺诈，导致合同无效。
第二种是违反《管理办法》第1条第1款关于限价房5年内不得出租和转让的禁止性规定。本文集中讨论违反《管理办法》第1条第1款的禁止性规定是否就构成合同的无效。
根据《管理办法》第22条第1项的规定“购房人购房后违反本办法规定将限价房出租的……要求其退还所购买的限价房，依法注销其房地产权登记，按照原购买价格结合成新退回房价款”，广州市人民政府通过规定违反禁止限价房出租规定的开发建设单位与购房人双方的权利义务应恢复原状的方式，宣布了买卖合同应归于无效。
那么如果发生相关争议，法院是否就应直接依据《管理办法》第22条第1项及合同附件约定直接判定合同无效还是根据案件的具体情况，进一步审查呢？
首先，《管理办法》作为广州市人民政府发布的规范性文件，其不属于合同法第52条第5项所规定的法律、行政法规，因此《管理办法》第1条规定禁止购房人5年内出租的规定并不属于“法律、行政法规的强制性规定”，合同并不必然无效。
其次，本例中《管理办法》第22条第1项关于禁止购房人5年内出租限价房的规定，作为行政法规范上的禁止性规定，理论上对于违反这类规范的合同效力为何，则存在诸多争议。[14]诸多学者批判了违反等于无效的等式，反对公法必然优越于私法的价值判断，主张公法、私法相互依存论，以及法院灵活细致的判断标准。尽管各国对合同效力的判断，实质上建立在不同时期法院对公法、私法关系的价值选择，以及由此带来的实务上对行政、立法部门干预的配合，但在判断标准上都不可避免地采取了分析是否违反强制性法规的目的、衡量公益和私人间信誉的轻重、考量合同的履行阶段等综合判断的手法。
回到本文的实例，也有必要结合禁止性规定的目的来判断购房合同是否有效。《管理办法》第3条的规定：“限价房是本市多层次住房供应体系的组成部分，是本市缓解中等收入阶层住房困难、抑制商品住房价格过快增长的宏观调控措施。”而广州市国土房管局所作的“关于《办法》和《标准》有关规定的详细说明”中，指出《管理办法》中“关于限价房上市限制”，在于“限价房定位于满足自住性需求为重点，同时购买了限价房的业主也实际享受了住房公共福利优惠，因此，限价房政策应当防止购房业主利用公共福利谋取利益，抑制投机性需求进入限价房市场。”可见，禁止双限房在5年内出租的目的在于满足中等收入阶层群体的自住性需求、防止购买业主利用公共福利谋取利益、抑制限价房市场内的投机性需求。
但现实生活中，房屋租赁的事实情况纷繁复杂，限价房购房人非以通过出租限价房谋取利益的租赁事实则不应构成原购房合同的无效。例如有的不具有对价地租借他人居住，有的因生活突然变故所迫将部分房屋出租等不应认为是出于投机性的目的利用公共福利谋取了利益。
再次，在考虑房屋出租行为是否违反了禁止限价房5年内出租规定的目的以外，也应衡量公益与私人间信义利益等的平衡。一方面出租限价房的行为有损于国家土地减免收益的有效（正当）分配和使用，另一方面也应考虑善意的限价房承租方的利益。而且在公共利益的方面，除了国家财政（土地的减免收益）的合法分配和公法秩序的价值维持以外，合同无效可能造成的社会成本也不可忽略。因为双限房购房人一旦获得房屋所有权，必然会进行装修等一系列对房屋进行改造的活动，而合同无效后恢复原状的法律效果，由于是否要对装修进行评估还是拆除所有装修，必然也会给购房人、开发建设单位乃至于社会资源带来大量浪费。
总而言之，合同中如未约定返还事由，开发建设单位的返还请求权被承认应建立在对购房人的行为是否违反了《管理办法》禁止性规定的目的、并衡量公益目的和私人间信义的基础上。