论行政程序的功能——一种行政过程论的视角

【摘要】：从行政过程论的视角看,行政程序可以视为构成行政过程的一个部分。相对于行政过程系统而言,行政程序具有促进系统调适的一系列正功能,包括促进行政过程的民主化和理性化、法治化等。行政程序亦具有不可忽视的一些负功能,包括价值的抽离、技术伦理的替代、责任的飘移等。这些负功能内含于一般行政程序之中,往往破坏行政过程的系统平衡,影响正当行政程序的构建。

【关键词】：行政程序  行政过程  正功能  负功能

一、问题的提出———行政过程论视角下的行政程序
　  据盐野宏先生的观点,行政过程是由复数形式的行为形式的结合乃至连锁而构成的。这些行为形式包括行政立法、行政行为、行政上的契约、行政指导、行政计划等。所有上述行为形式所遵循的程序,便构成了行政程序这一行政上的一般制度。如果将作为全体的行政过程称为宏观过程的话,那么,行政程序便可以作为微观的过程来把握。[1]换句话说,如果我们将行政过程视为一个整体或系统,则行政程序构成了这个整体或系统的一个部分。
行政程序相对于行政过程系统来说,应该具有满足行政过程系统某种功能需求的客观效果。也就是说,行政程序能够起到促进行政过程的协调运行的某一方面的作用。类比生物学上的例子来说,“如果细胞生命要持续下去,血液就必须有足够的速度来输送活细胞所必需的氧气”。[2]
　  行政过程就像是细胞,细胞需要氧气,那么行政程序之于行政过程便如血液,其某种功能特征(比如说输送速度)能够满足细胞的氧气需要。因此,从客观效果上可以观察到,行政程序具备促进行政过程系统调适的功能。
　  不过,行政程序对于行政过程系统的这种功能,一般指的是正功能,即积极作用。在目前关于行政程序功能的研究中,常常出现的一个倾向是将行政程序的功能作为行政程序的价值来理解和论述。例如,在姜明安先生主编的《行政法与行政诉讼法》中,阐述行政程序的正功能的文字即冠以行政程序的价值。[3]实际上,价值与功能是不同含义、不同层次的概念。在亚当·斯密的经典著作中,价值一词本来的含义是指商品交换的质与量。后该词被广泛应用于哲学以及其他学科中,成为对经济、道德、审美以及逻辑等进行研究的一个范畴;与此相应,价值被赋予了宽广意义上的善的含义,成为用来涵盖诸如正义、公正、效率等内容的“大词”。因此,“价值”这个词只是笼统地表示“善”或“好”,而“功能”这个词经过美国功能主义学者默顿改造之后,现在一般是个中性词,并不蕴涵善恶的倾向。[4]所以,价值只与行政程序的正功能相联系,而且与功能并非同一个层次上的概念。[①]可以这样说,只有正当行政程序才具有价值,而一般的行政程序则不妨说具有某些功能,这些功能包括正、负两个方面。
　  在我国引进行政程序制度和对行政程序展开研究的过程中,更多地强调其正功能,甚至将正功能视为其唯一的功能,而完全忽略了其负功能。[②]正如杨建顺先生所指出的:“人们更多地是从行政程序的正面效应来观察和分析行政程序的价值,以突出程序价值的重要性,从而自觉或不自觉地将行政程序等同于正当行政程序乃至正当法律程序(due process of law),忽视或不注重正当行政程序的对立面——繁文缛节、形式主义的行政程序。基于这种考虑,我认为应当在研究中将行政程序和正当行政程序这两个概念区分开来。只有正当行政程序,才具有目前诸多论者所主张的价值,才是行政机关在行政过程中所必须遵循的准则,是为保障公民权益而由法律规范规定的、公正而民主的程序;而一般的行政程序则往往具有正负两方面的效应。实际上,人们在强调程序价值的时候,已经自觉或不自觉地将正当程序视为其赖以主张的对象。研究行政程序,有必要运用辩证法的两点论予以考察,既要对正当行政程序进行分析,又要对一般行政程序进行探究;既要对一般行政程序的正面效应进行考察,又要对其负面效应予以剖析。”[5]
　  本论文的目的就在于从行政程序论的角度,厘清行政程序的正功能与负功能。
 
二、行政程序的功能特征
　  行政程序要满足行政过程系统的功能需求,就必须具备一些方面的功能特征。行政程序的这些功能特征,能够促进行政过程系统和谐统一、高效率、合理性地运行,从而促进行政过程系统的演化。行政程序的功能特征,大致可以从下述联系密切的五个方面来进行阐述:
1·普遍性
　  普遍性是指行政程序能够无差别地、平等地适应于其规范的对象,也就是对特殊人格关系的克服。普遍性是与特殊性相对的,它代表着理性以及抽象的平等,对任何对象而言都是一平如水。行政程序的首要特征就是普遍性,行政程序的这种普遍性来源于法律和法律程序的普遍性,可以说行政程序天生就是普遍的。
　  行政程序上的许多制度都体现了行政程序的普遍性,例如回避制度、信息公开制度等。回避就是对行政机关工作人员和行政相对人之间的特殊关系的排除。这种特殊关系可能是基于行政机关工作人员由于某种先赋性因素如种族、性别、血缘、地域等而形成的偏见,也可能是基于行政机关工作人员与行政相对人之间存在某种自致性因素如金钱关系、师生关系等。信息公开制度同样是将特殊关系予以排除。行政机关所持有的信息向法定范围内的所有人都开放,所有人都可以平等地获取这些信息,不会由于某些特殊因素而导致信息获取的不对称。
　  如果将行政程序视为一个不断完善的过程,则行政程序就是不断地由特殊性向普遍性演化的过程。
2·非人格化
　  行政程序的非人格化与其普遍性具有较强的相关性,但两者并非同一含义。普遍性是指行政程序对特殊人格关系的克服,而非人格化则是指行政程序倾向于对人格的克服。换句话说,在行政程序的运作过程中,不论是行政机关工作人员还是行政相对人,他们作为“人”的特性被排除,他们仅仅是行政程序运作中的两个必需的角色——行政机关工作人员和行政相对人。当某些人进入行政程序这种抽象机制中,能够代表他们自身形象的穿着、发型、气质、思想等等个性化的东西统统被抹掉,他们就被改造成行政程序的两个适格的角色。人成为角色,这是行政程序得以进行的条件。在行政国家或行政法治系统中,行政程序的这种抽象机制无处不在,人有两种角色扮演的选择:要么成为行政机关工作人员,要么成为行政相对人。在程序意识淡漠的时候,人们不知不觉地就被“抽象”成为了“行政相对人”;当人们被动扮演角色的次数多了,便会逐渐认同这种角色,并将这种角色内化,最终人们会熟悉并主动去扮演这些程序法治所需要的角色,而此时程序法治也就行将不远了。
3·技术性
　  行政程序的技术性,一方面表现在行政程序具有很强的法律技术性,而且其本身就是由许多精巧繁复的程序制度所组成的;另一方面表现在行政程序的这种技术性十分纯粹,它形成了指向自身的技术伦理。行政程序由一系列程序制度构成,包括行政听证制度、说明理由制度、行政公开制度、案卷制度、审裁分离制度、证据制度等等。
　  这些具体制度可视为行政程序制度不断地进行功能分化而来,而这种功能分化不断向普遍化和非人格化演化。随着这些制度装置的发达,便形成了行政程序的完备的技术链条,一环扣一环的技术链条保证了行政程序运作协调、精确和高效。从法律教义学上来说,这种逻辑化、系统化的程序技术是人类理性的完美体现,也是法律学家所孜孜追求的。从这个意义上来说,行政程序的技术性,可以视为其本质属性。
　  从纯粹的技术角度来看,行政程序在形成和功能分化的过程中力图使自身净化,摆脱道德和政治的影响,成为纯粹的法律技术。作为一种日益脱去政治和道德色彩的法律技术,其首要的价值指向逐渐由外而内,日益指向自身,形成了所谓的技术伦理。也就是说,在行政过程中,是程序技术,而不是程序为之服务的实体,首先受到好与坏、恰当与不恰当的评价。举例来说,当我们认识到《行政处罚法》中关于听证程序的规定因为没有确定听证笔录的法律效力而认为行政处罚听证程序不完备,而《行政许可法》中关于听证程序的规定因为确定了听证笔录的法律效力而认为行政许可听证程序完备时,专业人士首先关注的是听证程序本身的完备与否,并以此技术标准来进行评价,而并不是以是否有利于保护行政相对人权利为标准来进行评价——尽管大多数学者经常声称是以是否有利于保护行政相对人权利为标准的。因为能够对法定的听证程序进行评价的人大多都具备了足够的专门法律知识,这种评价必然是一种所谓的专业分析,从理论上来说应该限制在专业的范围内,也就是说只能进行技术层次的评价,这是现代专业知识的“价值中立”所要求的。而从“保护行政相对人权利”这种被民主政治赋予给行政程序的价值的角度来评价行政程序,从技术的角度来说是不够科学的,因为专业人士应该尽量排除道德和政治的影响,在价值面前应保持缄默;即便不能完全排除这些影响,那么我们也应该将这些影响转化为所谓的“法言法语”,将其法律上的技术伦理凸现出来。
4·中介性
　  行政程序的中介性含义有二:一是指行政程序的参与者的行为总是透过其他人的行为来实现。行政程序由一系列步骤所构成,而每一个步骤的参与者是不同的,每个参与者所完成的只是行政程序的一部分。因此,每个参与者的行为只是整个行政程序的一部分,只有透过其他人的行为,每个参与者的行为才能求得完整。二是指行政程序的参与者(行政主体工作人员)将自己视为执行行政程序的手段或者工具。由于行政程序的参与者只完成了部分步骤,其行为缺乏完整性,这就使得参与者不能精确了解其行为的最终后果。每个程序参与者的意图和程序实际完成之间存在很大的距离,两者之间的空间充满了大量的细微行为和不相干的行动者。因而行政程序的参与者始终认为其行为只是他人行为的中介,最终是法律上的行政程序的中介。
　  行政程序中的职能分离制度、辩论制度等都反映了行政程序的中介性。首先,听证程序中听证主持人与调查人员分离,一般行政程序中案件的调查人员、审查人员和裁决人员分离,这些人员在执行自己的职责时,每个人只是完成了行政程序中的一个部分内容,而且每个人并不是一种自主的状态,而只是一种代理状态,认为自己在执行法律的意愿而非自己的意愿。其次,行政程序在很多时候不能仅靠行政机关工作人员来完成,而是需要行政相对方的积极配合才能完成。如法定程序中,依申请行政行为的启动便需要相对方提出申请,行政听证程序的完成需要相对方提出质证和辩论。这些制度都体现了行政程序的中介性。