论行政问责对象的权利保障和救济
（二）地方政府规章关于行政问责的权利保障及救济措施
地方行政问责的政府规章对行政问责对象的权利保障和救济措施大多重复了《监察法》和《公务员法》的有关规定。但即使这样，不同地方政府规章的规定差别也相当大。在问责过程中的程序保障方面，大多数地方政府规章均规定了问责对象享有陈述和申辩的权利，对处理的事实和理由的知情权，以及不服处理决定的救济手段和相关程序。作为内地首个行政问责制暂行办法，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》还规定了回避制度。这项规定很有意义，既保证了问责效果，又保护了问责对象的权利。
（三）中央文件中关于行政问责权利保障和救济的规定
在中央颁布的与问责有关的文件中，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是迄今对问责规定得最详细的一个文件。这个规定对问责过程中党政领导的权利保障和问责后的权利救济问题均作了规定：第14条规定了作出问责决定前党政领导干部所享有的陈述和申辩权，对合理意见应当予以采纳；第22条规定对问责决定不服的，可以向问责决定机关提出书面申诉。
总的来说，我国现有行政问责文件中关于问责对象权利保障和救济的规定都比较少，且手段单一，而且大多是行政机关内部程序，其效果值得怀疑。对行政问责对象最应该提供权利保护的《行政复议法》和《行政诉讼法》在这个问题上的严重缺位堵塞了我国行政问责中权利救济的途径。《行政复议法》第8条规定，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。这就把行政问责对象不服问责处理决定时寻求行政复议的大门关闭了。而《行政诉讼法》第12条把行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定排除在诉讼范围之外，使行政问责对象不服问责处理决定时丧失了司法最终救济的权利。而把奖惩、任免等行政决定排除在行政诉讼之外的理由很简单．一‘为了保障行政机关有效地行使行政职权”。[9]
四、完善行政问责对象的权利保障及救济措施
对公民进行权利保障和救济是现代法治社会的起码要求，我国行政问责制也应包含权利保障和救济的内容。行政问责制中的权利保障措施主要集中于问责的事前和事中，而救济措施则主要存在于事后。事前和事中的权利保障工作做得好，就会起到事半功倍的效果，既有利于我国行政问责制的健康发展，又有利于充分调动行政问责对象的积极性。我国目前行政问责中权利保障的重点在于尽快完善行政问责的法律规范，使行政问责有法可依、便于保护问责对象的合法权益；注重问责过程中的程序建设，为行政问责对象的权利保护打下扎实基础；扩大行政诉讼法的受案范围，把行政问责行为及其处理结果纳入司法审查的范围。
（一）健全行政问责法律体系是权利保障和救济的前提
我国目前行政问责依据方面存在的主要问题是法律规范比较杂、比较乱，层级一般较低，尚未形成全国统一的行政问责法律体系。这就使行政问责让人无法预测，违背了法律的基本功能，导致行政问责对象无所适从。一是全国各地规定的行政问责主体、对象、范围、程序、方式和结果均不一致。同样的事件在不同地方承担不同问责后果，对问责对象而言是不公平的。二是行政问责制度法律层级不同，效力各异，各地在问责时不是依据法律的规定，而是根据事件的影响，随意性很大，存在较为严重的长官意志现象。这使被问责的官员无法预测自己行为后果，合法权益很容易受到伤害。三是行政问责缺乏配套制度。党政职能分开、行政首长职权明确、上下级权力分置合理、绩效考核制度科学等都是行政问责制度存在和实施的前提条件。但我国在这些还做得不够，致使出了问题时板子都打到了行政首长一人身上，同级党委却能平安无事；下级行政首长受到问责，上级行政首长却不知道该不该问责；达到什么样的后果该承担什么样的行政责任也不明确，缺乏相应的评价体系。
因此，加强行政问责的法律体系建设是行政问责权利保障的前提，也是完善行政问责制的首要任务。在我国现有的行政监督框架下，制定统一《行政问责法》的可能性比较小。但是我们应当以《监察法》和《公务员法》以及中央的相关规定为依据，使我国的行政问责制度尽可能走向统一，明确行政问责的主体、对象、范围、程序和方式等，使行政问责对象的权利保障和救济有法可依。
（二）完善行政问责程序是实现问责对象权利的保证
行政问责程序一方面是保证了行政问责的顺利进行，另一方面自身具有相对独立性，显示出权利保障的功能，是衡量行政问责制度公正合理程度的一个重要标准。但目前我国行政问责的程序比较混乱，很多地方关于行政问责的政府规章对问责程序规定较少。一般而言，行政问责制度应当包括问责的提起机关、调查程序、听取意见程序、理由和结果告知程序等。在此过程中，赋予行政问责对象的知情权、陈述权、申请回避权和听证权等尤为重要。知情权是行政问责对象对调查机关认定的事实、作出处理决定的理由、拟作出的处理结果有事先知晓的权利；在此基础上，还要听取行政问责对象对事实和处理依据方面的叙述说明及其意见。上述两方面在很多地方行政问责制度中皆有所体现。回避制度只有少量行政问责文件涉及到。对调查组中有不利于问责对象的特殊关系的，问责对象自然有要求回避的权利。至于听证程序，目前尚未有行政问责法律文件作出明确规定。我国的行政许可法、行政处罚法等多部法律法规均规定了行政相对人在面临对自己不利决定时享有听证的权利，这既是保证处理结果公正的需要，也是保障行政相对人合法权益的要求。而我国行政问责活动关系到行政问责对象的政治生命、个人声誉和工作，属于影响较大的行为，但是却缺乏听证程序的规定，这是很不正常的。把听证程序纳入行政问责过程中去，将推动行政问责相对人的权利保障和救济制度的发展。
（三）拓宽权利救济渠道是行政问责制度的内在要求
有权利就有救济。当行政问责对象对处理决定不服的时候，理应有畅通的救济渠道。但我国目前行政问责的权利救济渠道却仅有提出申诉一种，处于严重缺失的状态，对此前文已有论述。对行政问责对象的权利救济既是完善行政问责制的内在要求，也是法律面前人人平等理念的很好贯彻。
德国的“重要性理论”认为，既不能将行政机关对其成员的管理行为全部纳入司法救济的范围，也不能完全排除在司法救济之外，而要看该事项的重要程度。只要涉及重要性事项，即凡是涉及当事人基本权利的，就应当适用法律保留与司法救济；反之，对于非重要性事项，则不适用法律保留与司法救济。[10]这个理论对于我国构建行政问责的救济制度很有借鉴意义。我们有必要针对不同的行政问责处理决定，按照其对行政问责对象权利影响的大小，规定不同的救济渠道。
行政问责的处理一般可分为行政处分和非行政处分两种。行政处分主要是指公务员法规定的六种处分方式。这些处分方式尽管面向全体公务员，但对行政机关领导人也是同样适用的。非行政处分是指除上述六种方式以外的其他行政处理方式，包括取消评优、选先资格、停职检查、诫勉谈话、责令限期整改、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评等。非行政处分对行政问责对象的实体权益影响相对较小，只要在问责过程中遵守了法定程序，可以通过行政机关内部程序予以救济，比如申诉等。（当然，有些行政处理方式对行政问责对象实体权益影响很大的，行政问责对象也应像行政处分一样享有各种救济权利）但对于行政处分，由于对行政问责对象实体权利影响较大，仅通过内部程序救济是远远不够的，应赋予其多种救济手段。
一方面，对于行政问责处理决定中的行政处分应穷尽行政内部救济手段。行政问责主要是行政机关内部行为，首先由行政机关对问责结果不服进行处理属于行政机关的职权范围，也符合经济、便利的要求。行政问责对象不服处理决定，在行政机关内部享有的救济手段应当包括以下三种：申诉、复议和信访。申诉制度是目前大多数行政问责法律文件所规定的，但实际执行效果却值得怀疑。至今尚未有行政问责对象通过申诉改变问责结果的报道。因此，对于申诉制度要加以研究，找出其没有发挥救济功能的内在原因并改进。行政复议作为行政机关对公民进行权利救济的一种重要方式，也应成为行政问责对象进行救济的一个重要手段。当行政问责处理决定，尤其是行政处分涉及问责对象的重要权利时，应当允许问责对象通过行政复议来救济。但现行的行政复议法却明确把行政处分排除在外。建议在修订行政复议法时，把行政处分也纳入其中，这样也可以和修改后的行政诉讼法实现对接。我国现行信访条例并没有规定行政处分不可以信访。因此从法理上讲，行政问责对象对行政处分不服的，可以进行信访。信访也是行政问责对象进行权利救济的一个重要途径。
另一方面，对于行政问责处理中的行政处分不服还可以提起行政诉讼。目前我国行政诉讼法明确规定行政处分不属于行政诉讼受案范围，这就使对行政问责处理中行政处分的司法救济通道彻底堵塞了。行政处分对行政问责对象的影响丝毫不亚于行政机关具体行政行为对行政相对人的影响。既然具体行政行为都是可诉的，将行政处分行为排除在行政复议制度之外则有失公允。同时，行政问责对象穷尽了内部的行政救济途径后，仍然对问责处理结果不服，却无法再提起行政诉讼，这样既不利于行政问责对象的权利救济，也违背了司法最终审查的原则。因此，应当对行政诉讼法作适当的修改，把行政问责行为也纳入行政诉讼的受案范围，这是行政问责对象权益救济的最重要渠道。
需要指出的是，行政机关的内部救济手段与司法救济手段是并列关系，而非后者的前置程序。行政问责对象不服问责处理决定时，可以通过行政机关内部救济途径解决，亦可直接诉诸法律，通过行政诉讼来实现自己的权利。
注释：
[1] 宋涛：《行政问责概念及其内涵辨析》，《深圳大学学报》（人文社会科学版）2005年第2期。
[2] 张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第617页。
[3] 韩剑琴：《建立责任政府的新探索——行政问责制》，《探索与争鸣》,2004年第8期。
[4] 周亚越：《行政问责制研究》，中国检察出版社2006年版，第37页。
[5] 有人认为，党的组织部门也有权对干部进行惩戒处理，也就表明党组织是行政问责的主体之一。但随着党政职能的逐步分开，这种现象会逐渐减少的。
[6] 本文没有使用“行政问责客体”的概念，是因为在法律关系中，人是一般不能作为客体的。很多关于行政问责制的文章都认为行政问责的客体是公务员，这是错误的。
[7] 从较宽泛意义上讲，政治责任和道德责任的承担也必然造成一定的法律后果，也可以称为法律责任。但习惯上一般将其与法律责任并列。
[8] 至于政府机关在给予受害人国家赔偿后向有过错公务员的追偿，也不属于民事法律责任的范畴。
[9] 王汉斌：《关于<中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明》——在第七届全国人民代表大会第二次会议上。
[10] 胡建森：《“特别权力关系”理论与中国的行政立法——以＜行政诉讼法＞、＜国家公务员法＞为例》，《中国法学》,2005年第5期。