论行政问责对象的权利保障和救济
【摘要】：我国行政问责制在理论上存在概念不科学、内涵不明确等缺点，使得关于行政问责的研究不能深入；在实践中仍有很多不足，尤其是对行政问责对象的权利保障和救济制度严重缺失。因此，厘清行政问责制的概念和内涵对于行政问责制的发展有重要意义。在此基础上，健全行政问责法律体系、完善行政问责程序和拓宽权利救济渠道是对行政问责对象进行权利保障与救济的主要途径。
【关键词】：行政问责概念 行政问责内涵 权利保护 权利救济
2003年爆发的“非典”是我国内地全面建设行政问责制的起点。“抗非”初期，卫生部部长张文康、北京市市长孟学农因隐瞒疫情被解除职务，此后又有中国疾控中心主任李立明等一批领导干部被问责。“非典”结束后，全国各地各级行政机关制定了大量行政问责的专门文件，推动了我国行政问责制度的发展和完善，也使我国民主法治建设进程的步伐大大加快。2009年7月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》），对党政干部问责的情形、方式、具体适用和问责程序等作了详细的规定。尽管《暂行规定》的问责对象不仅仅指行政领导干部，还包括了党的领导干部，但作为目前中央出台的关于行政问责的最新规定，对我国行政问责制度的发展还是有较大促进作用。
与此同时，不管在理论上还是在实践中，我国行政问责制度均存在诸多问题，不够完善。在理论上，现在通行的行政问责制概念不科学、内涵不明确；在实务中，各级各类行政机关发布的关于行政问责的文件，过分注重于对行政首长的责任追究和义务设置（包括党的文件中关于对行政机关领导干部问责的部分），却忽视了对行政首长的权利保障和救济。这既不利于我国行政问责制度的发展，又容易对行政首长的权利造成侵害。我们很难想象，当行政首长自身权益得不到依法保障的情况下，他们能去依法行政、保护公民的合法权益。因此，在厘清行政问责制概念和内涵的基础上，研究行政首长在行政问责中的权利保障和救济问题，既有理论意义，更具现实价值。
一、行政问责制概念与内涵
本文主要讨论行政问责制中对行政问责对象的权利保障和救济问题，因此，首先对行政问责制概念作科学的界定是本文论述得以进行的基础。一种代表性观点认为，行政问责制是公众对政府进行问责的制度，也就是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任、并由行政人员接受相应处理结果的制度。[1]问责的主体是公众，其对象是政府，其内容是政府一切行为及其后果，方式包括质询、弹劾、罢免和行政处分等。这个概念非常宽泛，几乎涵盖了与行政有关的所有方面，我们姑且称之为广义的行政问责制。广义行政问责制的概念为大多数学者所采纳，但通过分析我们便可发现，广义的行政问责制存在以下三方面缺陷。
首先，广义的行政问责制与行政监督制的概念极其相近，甚至在某些方面完全重复。行政监督制是指宪法、法律法规规定的有关监督主体的范围、权限、监督的内容、方式及法律效力等方面的制度总称。[2]无论从监督主体、监督范围、监督权限，还是从监督的方式来看，行政监督制概念都与广义行政问责制概念极其相似，内涵几乎是重复的。如果这两个概念重复，则说明广义行政问责制概念是多余的，应当为行政监督制概念所涵盖；如果两者各有所指，那就说明广义行政问责制概念未能与行政监督制区分开来。所以不管从哪方面看，广义行政问责制概念是不科学的。
其次，广义行政问责制概念自身存在逻辑矛盾。这种内在矛盾集中体现在行政问责的主体认定上。一方面，坚持广义行政问责制概念的学者都认为，行政问责是对行政机关及其工作人员各方面工作的质询、弹劾、罢免等以及依法进行的相应处理；另一方面，他们又主张行政问责的主体包括了权力机关、司法机关、行政机关、各级党组织、政协机关、社会舆论和公众等。我们知道，能够对行政机关及其工作人员进行责任追究并予以相应处理的主体必须有法律的明确授权。根据我国宪法和法律法规的规定，能对行政机关及其工作人员追究责任并予以相应处理的只有权力机关、司法机关和行政机关，除此以外的其他主体只能提供线索，或要求上述三个主体进行责任追究，而不能自行作出处理。按照广义行政问责制的观点，凡是行政问责的主体，都有权对行政机关及其工作人员的违法失职行为予以追究并给予相应处罚，而实际上各级党组织、政协机关、社会舆论和公众等不具有直接处理权。这二者的矛盾说明广义行政问责制关于问责主体的界定是不科学的。此外，在行政问责的对象、范围和形式等方面，广义行政问责制也有不符合逻辑之处。
再次，广义行政问责制概念与我国目前行政问责实践明显不符。新中国成立后，我国就有行政问责的实践，改革开放后更是蓬勃发展。这些问责行为都是行政机关依据行政法律规范，按照行政法律程序作出的。“非典”时期，我国曾对上千名“抗非”不力或拒绝执行命令的官员予以惩戒，也都是由行政机关作出决定的。此后，我国地方各级政府颁布了大量有关行政问责的规定，其中行政问责的主体、对象、范围和方式等都与广义行政问责制的概念完全不同。
另一种观点认为，行政问责制是行政系统对其干部进行的问责制度，就是对现任各级行政主要负责人在所辖的部门和工作范围内由于故意或过失，不履行或不能正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响或后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。[3]简言之，这是仅限于行政系统内部对行政首长的一种责任追究制度，属于行政监督制度的范畴，我们可以将之称为狭义的行政问责制。
尽管支持狭义行政问责制概念的学者比较少，但是在与行政监督制和行政责任追究制的关系处理、自身内在逻辑自治性以及与我国行政问责实践的吻合等方面，狭义行政问责制概念均显示出更强的科学性，应该成为我国行政问责制问题研究的基点。狭义行政问责制的内涵包括如下几方面。
其一，行政问责的主体只能是行政机关。学术界普遍观点认为，行政问责的主体相当广泛，包括人大、各级党组织、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。[4]其实这是一种误解。行政问责是对行政首长的违法或过失行为予以追究并依法给予一定处罚，因此只有法律法规授权的组织才可能拥有问责权。而司法机关和权力机关行使权力的方式比较特殊，不宜认定为行政问责权。司法机关只能被动地对具体行政行为的合法性进行审查，不能追究行政首长的个人责任，因此不属于行政问责主体的范畴。各级人大尽管可以对行政机关及其工作人员进行监督，但这种监督严格遵循自身的工作程序，而且官员承担的是政治责任，也不属于行政问责的范畴。从是否拥有问责权的角度看，政党、政协、媒体和公众都不能成为行政问责的主体。尽管他们在某种意义上拥有对行政机关的监督权，但是不能以自己名义进行问责，只能提供线索或提请有权机关追究行政机关领导人的责任。根据党管干部的原则，党组织可以对行政机关官员的过失或违法行为追究责任，但在程序上仍然要通过行政机关或权力机关来实现，因此党组织也不是行政问责的主体。[5]
其二，行政问责的对象仅限于行政首长。[6]行政问责制与行政监督制的一个区别在于：行政监督的对象包括了所有公务员和法律法规授权的组织中执行公务的人，而行政问责的对象仅限于行政领导干部，不包括普通公务员和行政机关，对于普通公务员在日常执法中的违法和过失行为，通常属于执法责任追究制的范畴。从我国各地行政问责的实践来看，问责对象均指领导干部，不包括普通公务员，也鲜有对行政机关进行问责的。
其三，行政问责范围应仅限于特定事项。我国现有行政问责的范围主要包括两个方面：一是行政问责对象所管部门或负责工作范围内的违法或不当行为，对此要追究行政机关相应领导人的责任；二是行政问责对象自身的违法或不当行为。并非与行政问责对象有关的所有事项都列入问责范围。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》列举了党政干部需要问责的七种情形，主要包括决策严重失误、工作严重失职、政府职能部门管理和监督不力、在行政活动中滥用职权或不作为、对群体性和突发性事件处置失当、违反干部选拔任用工作有关规定导致用人失察或失误以及其他严重失职行为。这对各地政府在确定行政问责的范围时，有很大的参考价值。
其四，行政问责的责任承担主要是行政责任。行政责任是指行政首长在违反法律规定或行为不当时由上级有关部门追究其责任的一种方式，这是目前我国行政问责中最主要的责任承担形式，也是本文对行政问责对象进行权利保障和救济的重点。另外三种责任尽管常见，但不属于行政问责的承担方式。政治责任是行政首长因决策失误或有损公共利益的行为而对人民承担责任的一种方式。这种追究方式在我国主要是通过权力机关的质询、罢免等形式来实现的，因此政治责任不属于行政问责的责任承担方式。道德责任是政府官员对于自己的违法行为或道德过失主动承担责任的一种方式，包括赔礼道歉和引咎辞职等。因此有些地方把道德责任，尤其是赔礼道歉、引咎辞职等归于行政问责方式是不科学的。法律责任主要包括刑事法律责任、行政法律责任和民事法律责任三种。[7]行政法律责任就是指前文所述的行政责任；刑事法律责任由司法机关来追究，与此处的行政问责毫不相干，因此不属于行政问责的范畴；公务员在行使职权中的过错由国家来承担赔偿责任，受害人不能向其主张民事权利，因此也不存在由问责对象承担民事法律责任问题。[8]
其五，行政问责的方式具有多样性。行政问责的方式并非仅限于《公务员法》规定的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种行政处分，还包括通报批评、公开道歉、责令作出书面检查、下调年终考核评价等级和调离现任工作岗位等其他形式。至于许多行政问责文件中规定的赔礼道歉和引咎辞职等形式，不宜作为行政问责的方式来看待，前文对此已有论述。
二、行政问责中注重权利保障和救济的意义
或许有人产生疑问：在我国行政问责的基本概念尚未完全搞清楚、行政问责基本制度尚未完全建立的情况下，强调被问责对象的权利保障和救济问题，是否过于超前？我国的行政问责制度的确还有待发展完善。但在行政问责制度不健全的情况下强调行政问责对象权利保障和救济问题，这本身就是完善行政问责制度的一个重要方面，具有较强的现实意义。
第一，注重权利保障是平衡行政问责对象权利义务的客观要求。在不同的法律关系中，行政首长处于不同的地位，享有不同的权利义务。在行政管理过程中，行政首长作为公权力的行使者，受人民的委托，以国家名义从事公务活动的时候，国家应该赋予其巨大的权力，给予其各种便利条件，社会也有义务积极配合行政首长的工作。由此形成的行政管理法律关系中，行政首长处于强势地位，享有较多的权力，行政相对人则负有较多的义务，对行政首长的权力予以适当约束、注重保护行政相对人的合法权益，就成为行政法的一项重要任务。如果行政机关工作人员，尤其是行政首长违法行使职权或者怠于行使职权，违背了人民权力委托的目的，其行为将受到追究，而行政问责正是责任追究的一种重要形式。由此形成行政机关内部管理法律关系，代表国家和人民行使问责权的行政机关将处于强势地位，更多地享有权力，而违法或不作为的行政首长将受到相应的责任追究，处于不利地位。这时适当约束行政机关的行为，保护受到责任追究的行政首长的合法权益，也是行政法的一项重要任务。在这两种法律关系中，行政机关的工作人员，特别是行政首长的地位发生了根本性的变化，在其行使职权时应该受到法律保护，那么在其处于不利地位时的权利同样应该得到保护。这样，行政首长的权利义务关系实现了平衡。如果我们在行政问责过程中不注重保护问责对象的合法权益，这种平衡将被打破，对行政问责制的发展是十分不利的，对行政问责对象而言也是不公平的。
退一步讲，即使是普通公民的权利受到损害时，国家也应提供切实可行的救济渠道。《公民权利和政治权利国际公约》规定公民权利或自由受到侵犯时，国家应提供适当的救济方式，而我国宪法也明确规定尊重和保障人权。因此，国家通过法律形式为行政问责对象提供必要的权利救济也是“有权利必有救济”古训的必然要求。
第二，注重权利保障也是弥补行政问责制度缺陷的内在需要。注重行政问责对象权利保障和救济的规定将会倒逼我国行政问责制度，促使这项制度更加完善、合理、有效。目前，我国行政问责对象的权利保障和救济措施基本缺失，使得已有的一些措施也形同虚设，并未起到预期效果。如果要对行政问责对象提供行之有效的权利保障和救济措施，那么必然要对已有的行政问责制度作彻底改造，使其法律依据相对充分，问责程序比较合理，问责结果易被问责对象和公众接受。如果能实现这一点，将在客观上弥补现有行政问责制的缺陷。所以从这个意义上说，权利保障和救济是我国行政问责制度的重要组成部分。
第三，注重权利保障也是促进我国行政问责制度健康发展的需要。随着各地纷纷制定发布行政问责的法律规定，我国行政问责制发展迅速，显示出强大的生命力，但其中存在的问题也应当引起我们重视。首先，由于行政问责制仅是行政机关内部的责任追究机制，属于同体问责，容易产生包庇、护短现象，因此其效果不一定好。其次，行政问责的随意性很大，长官意志比较突出，容易侵犯问责对象的合法权益。比如，在昆明市招商引资与开发区发展专题讲座会上，呈贡县投资促进局副局长蒋文辉在听讲时被市委书记发现打瞌睡，隔日便被勒令辞职，投资促进局局长王亚华作出书面检查并向全县播出。对照《昆明市领导干部问责办法》的有关规定，这名副局长无论如何也达不到责令辞职的要求，局长作出书面检查也大可不必，可见领导意见在其中发挥了决定性的作用。再次，被问责对象的权利保障和救济方式缺失。在各类行政问责办法中，除了重复公务员法的申诉和申请复核规定外，鲜见有其他救济方式。如此忽视问责对象的合法权益，很容易使行政问责制走上歧路。
三、目前行政问责对象的权利保障和救济情况
我国目前规定行政问责制度的法律文件主要有法律法规、地方政府规章和党的部门与行政机关联合发布的文件。但规定了行政问责对象权利保障和救济措施的法律文件相当少。
（一）法律中关于行政问责权利保障的规定
在我国规定行政问责的行政法律规范中，《监察法》和《公务员法》是最重要的两部法律，是地方各级政府制定行政问责文件的主要法律依据。
监察法对行政问责对象的权利保障和救济措施主要集中在第33条和37条。前者规定了在检查和调查中应当听取被监察的部门和人员的陈述和申辩；后者规定国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的，可以自收到行政处分决定之日起三十日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起三十日内作出复查决定；对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。这些规定对受到问责的行政首长也同样适用。
公务员法关于权利保障和权利救济的规定主要集中在第57条。一是规定对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。二是规定公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。三是应当在规定的期限内按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。这里对公务员处分的程序有了一定保障，但对不服处理决定的公务员缺乏必要救济手段。此条规定适用于全体受处分的公务员，因此对受问责的行政机关领导人也同样适用。