论政府职能特变对大学自治的回应
大学自治需要法律予以保障。其实，要界定政府与大学间的关系，并非只有直接描述政府与大学难管难或者难不管难，更加有效的方法是将大学独有的权利规定在章程中，也就意味着这些权利不再属于政府的职能范围，这样两者间的关系实际上就界定清楚了。
这其实与《高等教育法》的立法初衷不谋而合。《高等教育法》第28条规定了大学章程的主要内容，从条文看，不但要求在章程中规定学校的内部治理结构（第28条第6、7项），而且还要求在章程中明确大学与政府之间的权利和义务（第28条第8项）。既然要明确政府与大学之间的权利和义务，则章程必然应该具有法律层级的效力，否则就无法对政府与大学之间的权利义务加以规定。可见，大学章程是确立大学与政府之间关系的重要的法律文本。
建议由大学所在的地区人民代表大会，通过地方立法的方式，赋予大学章程以地方法规层级的法律效力。
根据我国立法法和组织法的相关规定，地方法规的效力层级抵于法律和法规，高于行政规章。换句活说，只有依据法律和法规的规定，才能对大学自治作出限制。如果大学正当行使章程赋予的权利，则教育行政部门无权予以干涉，哪怕其干涉行为有相应的行政规章作为依据。此外，大学发展的多样化，同样要求大学章程具有法律上的效力。如师范矣的院校与理工类的院校的发展侧重必然是不同的，其自治的诉求自然也是各异的，[26]仅仅凭《教育法》和《高等教育法》抽象的规定是无法有效回应不同发展需求的。
通过大学章程将法律的抽象规定予以细化并赋予其法律效力，是大学得以按照自己的特性发展的保障，也是大学自治得以实现的标志。提升大学章程的法律效力，更准确地说是赋予大学章程应有的法律效力，是从法律层面将大学自治诉求合法化的重要途径。
注释：
[1]熊丙奇：“四问南方科技大学去行政化”，科学网2009年9月17日，http://www. sciencenet. cn/htmlnews/2009/9/223437. shim（最后访问时间:2009年11月24日）。Xiong Bingqi, Questioning South University of Science and Technology of China for de-bureaucrat, http://www. sciencenet. cn/htmInews/2009/9/223437. shtm (last visited Nov. 24，2009).
[2]朱清时：“培养创新人才根本在于‘去行政化”’，中青在线2009年11月20日，http://edu. cyol. com/content/2009-11/20/content_2945311. htm（最后访问时间：2009年11月30日）。Zhu Qingshi, De-bureaucrat Is Essential for Cultivating Innovative Talents, http://edu. cyol. com/content/2009-11/20/content2945311.htm（last visited Nov. 30, 2009).
[3]“深圳将立法保障南方科技大学自主权”，中青在线2009年11月13日，http://zqb. cyol. Cm/content/2009-11/13/conten_t2934111. htm（最后伤问时间：2009年11月30日）。Shen Zhen Will Legislate to Ensure the Autonomy of South University of Science and Technology of China, http://zqb．cyol. com/content/2009-11/13/content-2934111. him (last visited Nov. 30，2009)
[6]本文所指称的政府，是狭义上的政府，不包括立法和司法机关。
[7]Alan B. Cobban, Universities in the Middle Ages, The University of Chicago Press，21-30(1991）．
[8]德国基本法的学术自由权非关注学者的个人的自由权，而是学术事项由其固有的法则性，成为宪法保障对象的一种制度保障，因此被称为“学木之制度的表现”之一定的大学自治形态，正是基于学木自由的制度性保障功能，大学自治制度获得了法理支撑，取得了宪法地位。参见周志宏：《学木自由与大学法》，蔚理法律出版社1989年版，第53页。See Zhou Zhihong, Academic Freedom and University Law, Wei Li Legal Press, 53(1989).
[9]Clark Burton, The Higher Education System Academic Organization in Cross-national Perspective, University ofCalifornia Press, 214(1983).
[10]参见王青斌：“论高教法治与大学自治”，载《行政法学研究》2006年第2期，第13页。See Wang Qingbin, On Ruling by Law in Higher Education and Autonomy in University, 2 Administrative Law Review, 13(2006)．
[11]“官治”原本是一个与“地方自治”和“民治”相对立的词，本文所称“官治”是指政府对高等教育的管理，即政府通过行使行政权对以大学为主体的高等教育实施的治理。
[12] Simon Marginson, Putting "Public" Back Into The Public University, Thesis Eleven, (48)2006.
[13]艾瑞克·阿什比认为大学自治包括六个方面：(1)在学校管理中抵制学术干预的自由；(2)学校自主分配经费的自由；(3)聘用教职员工并决定其工作条件的自由；(4)招生的自由；(5)课程设置的自由；(6)决定考试标准与方式的自由。See Peter Hennessy, Britain's Eric Ashby, Change,The New Learners, 22-25 (1973)罗伯特·伯达尔把大学自治划分为两种：实质性自治和程序性自治。前者是指大学有权决定自身目标和学木、教学计划，后者则是指大学独立自主决定通过何种方式去追求自身目标和计划的实现。参见陈利民：“西方大学自治传统的演变”，载《现代教育科学》2004年第6期，第13页。See Chen Limin, The evolution of University Autonomy in The Western World，11 JiLin EducationScience, 13 (2004)．户部信喜教授认为，应当包括校长、教师及其他研究人员的人事自治，设施与学生管理的自治，预算管理的自治以及，研究、教育内容方法的自治等。参见户部信喜：《宪法》，元照出版社2000年版，第225页。See，户部信喜着，Constitution Law， Angle Press，225(2000).
[14]“港校触动计划体制最后一个堡垒”，人民网2006年8月1日，http://edu. people. com.cn/GB/4652660. html（最后伤问时间:2009年11月30日）。Universities in HongKong Impact Plannedsstem in Mainland, http://edu. people. com. cn/GB/4（last visitedNov. 30, 2009).
[15]在宏现上规划全国教育发展、划拔教育经费、制定各种教育法规政策；在中现上主办学校及其他教育机构、管理学校及其他教育机构，包括学校内部事宜，如招生、分配、校长的聘任、教师的聘任、教学经费的使用等；在微现上还要制定教学计划、课程标准、选择教材等。换句话说，政府既是学校的主办者，也是学校的管理者，同时还是办学者。参见朱新梅：“重构政府与公立高校之间的法律关系”，载《北京师范大学学报》（社会科学版）2004年第4期，第5页。See Zhu Xinmei，A New Legal Relationship between the Government and Public Universities, 4 Journal of Beiing NormalUniversity( Social Sciences edition)，5(2004).
[16]该通知规定：(1)举办本科教育未满3年（含3年）的高校，年度申请增设专业数不超过6个且不得申请增设目录外专业；(2)其他高校年度申请增设专业数不超过4个;(3)对专业平均年招生规模不足60人的高校，每申请增加一个新专业，应同时撤销一个旧专业。已连续4年不招生的专业应予撤销。
[17]“教育部关于印发《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》的通知”，教育部网站，http: //www. moe. edu. cn/edoas/websitel8/31/info13931. htm（最后访问时问：2009年12月17日）。
[18]所谓政府职能越位，是指政府在公共管理的过程中超越了其本来的职能和权限，行使了不属于自己的权力，扮演了不属于自己的角色，承担了不属于自己的职能，管了许多不该管、管不好、管不了的事情。政府职能缺位是指政府在行政过程中，放弃了本应属于自己的事权，未能扮演好自己应有的角色，未能履行好自己应尽的职责，在那些应该由政府管、只能由政府管、必须由政府管的领域未能很好地发押自身的作用。高等教育行政领域中，政府行政权的行使时常超越了法律、法规对其规定的范围，同时也进人了法律、法规赋予大学的权利领域。
[19]该委员会是在英格兰1992年高等教育法（Further and Higher Education Act 1992）下建立，法律上定位为非政府部门的公共组织(non-departmental public body)。其宗旨是为了教学、研究和增强与工业与广大社区之联系的目的，将公共财政分配给大学和学院。参见http://www. hefce. ac. uk/（最后访问时问:2009年9月21日）。
[20]在淡及委员会与教育行政部门的关系时，政府对国会的教育政策负责并决定财政拔款的额度，委员会的职责就是分配公共财政。通过严格遵照法律的规定和对自身角色的坚守以及与政府间权责的明确划分，该委员会获得了政府与大学的尊重和信任，保证了公共财政公平有效的分配，也促进了大学的研究和教学活动，最终使个人、社会与国家从高等教育中受益。该委员会虽在政府政治体制内运行，但非政府的组成部分。它将自己定位为“中间人”( intermediary) ,其在公共社会中扮演高等教育的倡导者这一角色，通过对高等教育的推动，使个人、社会和经济获得更多的利益、机会与成就。见http://www. hefce. ac. uk/aboutus/COP/who/who. htm（最后访问时间:2009年9月21日）。
[21]“国家中长期科学和技术发展规划纲要”，人民网2006年2月9日，http://politics. people. com. cn/GB/8198/4089716. html（最后访问时间：2009年12月14日）。
[22]当前大学的行政组织框架庞大，无法体现“精简”与“效能”原则，但是，大学的行政机构设置，基本上是对应教育行政部门的机构设置的。“对应上级政府，完成交办的任务”就是“实际需要”，也是大学行政化的最直观表现。
[23] Harvard Charter of 1650，哈佛大学网站，http://hul. harvard. edu/huarc/charter. html（最后访问时间:2009年12月5日）。Harvard Charter of 1650.
[24]The Yale Cooperation Charter and Legislation，耶鲁大学网站，http://www. yale. edu/secretary/Charter -Legislation. pdf（最后访问时间:2009年12月5日）。The Yale Cooperation Charter and Legislation.
[25]有学者认为，为保证办学者在一定范围内自主办学，又防止办学者损害举办者的利益，必须在举办者与办学者之间开辟一条在国家干预下的“通道”，即学校章程。这种章程是国家实现对大学微现干预的途径之一的观点具有一定的代表性。参见劳凯市主编：《中国教育法制评治》（第2辑），科学教育出版社2003年版，第107页。See Lao Kaisheng, Chinese Educational Law Review(Volume 2)，Science Education Publishing Company, 107 (2003 )
[26]在Princeton University v. Schmid一案中，普林斯顿大学坚持，“大学的有效拥有者（它的董事会和行政人员）”应该可以“透过他们的大学来表达他们的哲学”。不同大学的教育哲学不应是完全相同的，每一所有抱负的大学都应有自己的个性，并不断地探索符合自己教育哲学的发展路径。每个国家的大学都应该是多样化的。这不仅对每一所大学的发展很重要，对高等教育的整体发展，尤为重要。See Princeton University and New Jersey, Appellants v. Chris SCHMID, 455 U. S. 100.