城市拆迁中公众参与机制的功能与立法建议
在立法上确认以市场价格为补偿标准的前提下，公众参与补偿标准的适用主要针对两种情形：一是如何确定市场价格；二是对其他可能影响补偿合理性的特殊情况的考量。
确定市场价格的协商的内容主要包括：房屋重置价格（即重新建造等面积房屋的价格）的确定；区位价（即该房屋所处区位的价值）的确定；估价时间点的选择和房屋折旧率的估算等。除此之外，双方还应该就基于以上内容确定的市场价格的合理性进行对论。
从实践经验来看，上述前两项价格一般由政府房屋管理部门制定和发布，一般会似于当地市场的实际价格。而对被征收入而言，补偿金额是否足够够买另一套相应住房才是判断市场价格确定是否合理的实质标准。因此，是按照实质合理的比照法估价，即“将需估价的拆迁房地产与在估价时点近期交易已成交的类似房地产（三个以上可比实例）进行比较，根据规范对实例的已知价格作适当修正，测算出拆迁房地产的客现合理价格”；[23]还是按照房屋管理部门制定和发布的许据进行估价，是双方协商的最主要内容。
其他可能影响补偿合理性的特殊情况主要是对特困户、残疾人、孤寡老人、世代祖居户的个案补偿。他们与征收机关之间协商的内容，主要应围绕被征收人的特殊情况能否构成要求额外补偿的原因而展开。从被征收入的角度来说，对特困户、残疾人、孤寡老人给予额外的补偿，其理由是不能由于征收、拆迁对其生存带来威胁，[24]对世代祖居户给予额外补偿的理由是对其精神损害不应一概忽视。
征收机关按照被征收财产的实际价值，秉承“直接性、物质性、确定性”的原则进行补偿是符合征收行为的合法性的。但“合法性”不能等同于“补偿标准的合理性”，被征收入在协商中应有如下权利：(1)有权获悉补偿方案拟定的法律依据和事实依据；(2)有权就与补偿有关的事实和建议进行表达和举证;(3）有权就征收机关补偿方案的异议进行询问并获得解释。然而，作为公民基本权利的生存权、居住权的保障，乃是考量补偿标准是否合理的基本准则。此外，对生存困难者的补偿是否可以通过帮助被征收入安置住房、安排人住养老院、提供工作机会等多样化方式进行，对精神损害的赔偿是否主要应以财产性补偿为主等问题，都是应考虑的情形，且具有较大的对论空间与价值。[25]
（三）协商争议的解决
国外对于行政征收中补偿协商不成的解决模式有两种：一种以法国为代表，在征收机关和被征收入关于补偿问题不一致时，被征收入可以请求公用征收法庭裁判，法庭通进实地调查作出确定补偿金额的裁判。当事人不服判决，可在收到判决书后15天内提出上诉，由上诉法院公用征收庭受理。[26]第二种以德国为代表，规定补偿金额由征收机关决定，如果被征收入不服征收机关确定之补偿金额，可向联邦最高法院提起诉讼就赔偿的合理性进行审查。[27]法国的公用征收法庭的性质是行政机关的组成部分，所以公用征收法庭裁判仍属于行政程序。由此看出，各国普遍做法是如果协商不成则按照行政机关的意见进行补偿，如果被征收入不服则可就补偿决定向法院提起诉讼。因此，“新《条例》”可采取以下作法：被征收入与征收机关之间未就补偿达成协议的，可按照征收机关认为合理的补偿金额先予补偿，如果被征收入不服则可就补偿决定提起行政诉讼，在法院作出判决后，方可拆迁。
结语
罗马并非一天建成的，我国房屋征收、拆迁法律制度也不可能通过一部条例的颁布就达到完美的境地，它是一个需要行政程序法、行政诉讼法、行政补偿法、土地征收法等相关法律共同配合的系统工程。公众参与机制可以通过程序正义约束行政机关的自由裁量权，但却不能保证绝对的实质正义。司法审查的合法性与合理性并用也许会成为保障被征收入权益的有力武器，[28]但那却是另一项雄伟的法律工程了。最后，对“新《条例》”中有关公众参与机制的立法建设和思路梳理如下（见图3)：
1．建议“新《条例》”中规定：“除本条例明确列举的公益征收和涉及国家安全等紧急情况外，在作出因其他公共利益而进行的房屋征收之决定前，征收机关必须举行听证会。”
2．建设“新《条例》”中规定：“征收机关向征收决定机关申请批准征收时，必须提交听证笔录，并附对听证会中所提异设的合理解释。”
3．建议“新《条例》”中规定：“听证会笔录及征收机关对异设的解释是征收机关作出征收决定的重要依据，无听征笔录及异议解释的征收申请，征收失定机关不予批准。”
4．建议“新《条例》”中规定：“协商过程中应书面记载征收入与被征收入之间就补偿方案存在的不同意见及其理由，并可成为法院进行补偿争议判决的依据之一。”
5．建设“新《条例》”中规定：“征收机关与被征收入之间就补偿达成协议后，方可拆 。双方无法达成协议的，可按照征收机关认为合理的补偿金额先予补偿，被征收入不服，则可就补偿决定向法院提起行政诉讼，法院作出判决后，方可拆迁。”图3．行政征收与拆迁中公众参与引入的思路
注释：
[1]本文所称《拆迁条例》系指2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》，“新《条例》”乃指国务院法制办于2009年12月16日在北京召开专家研对座谈会中所称《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》（草案），后者颁布实施后前者将同时予以应除。城市拆迁涉及到两个过程：行政征收和拆迁，前者是一个具体行政行为，后者是一个事实行为。从严格意义上的行政法律关系来看，拆迁只是行政征收决定后征收机关的一个后续行为，是对自己“所有”的财产的一种处分，与被征收入无关。但是，基于征收决定后被征收入对房屋仍然具有实质占有的情况，出于人本精神的考虑，拆迁作为一个独立的环节仍不应被忽视。因此，为了表述方便，本文标题“城市拆迁”是指城市房屋征收和拆迁的整个过程。而文中则全部用征收机关与被征收人来表述法律关系的双方。
[2]“修改《拆迁条例》：拆掉文明法治的障碍”，新浪网2009年12月19日，http://news. sina. com. cn/o/2009-12-19/031116797150s.shtml（最后访问时间:2010年4月1日）。Amend the Regulation on the Dismantlement of Urban Houses : Dismantle the Barrier of Rule of Law，http : //news. sina. com. cn/o/2009-12-19/031116797150s. shtml（last visited Apr. 1，2010).
[3]学者沈岿认为，“新《条例》”制定中需要商对的问题包括六点：一、公共利益如何界定；二、征收决定的程序；三、补偿的标准；四、拆迁的条件和程序；五、争端解决机制问题；六，非因公共利益的需要进行补偿和拆迁的问题。参见“修改《拆迁条例》：拆掉文明法治的障碍”，新浪网2009年12月19日，http://news. sina. com. cn/o/2009-12-19/031116797150s.shtml（最后访同时间:2010年4月1日）。See Amend the Regulation on the Dismantlement of Urban Houses: Dismantle the Barrier of Rule of Law, http://news. sina. com. cn/o/2009-12-19/031116797150s.shtml（last visited Apr. 1，2010).
[4]国务院法制办主任曹康泰表示，法制办倾向于按市场价格补偿，“你把人家房子拆了，总得让人家有能力购买-新的房子”。参见“新拆迁条例倾向按市场价补偿：将公开征求意见”，人民网2009年12月29日，http : //finance. people. com. cn/GB/10668906. html（最后访问时间:2010年4月1日）。The New Regulation on the Dismantlement of Urban Houses Tends to Compensate according to Market Price, http://finance. people. com. cn/GB/10668906. html, (last visited Apr. 1，2010).
[5]《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定，贷币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。
[6]如不同地段与区位的房屋价格不同，不同时间段房屋的价格不同，新旧房屋价格不同等。
[7]参见“姜明安教授就拆迁问题答记者问”，新浪网2010年1月6日，http : //finance. sina. com. cn/g/20100106/10517201182. shtml（最后访问时问:2010年4月1日）。See Professor Jiang Mingan Answered the Questions of Journalist, http://finance. sina. com. cn/g/20100106/10517201182. shtml, (last visited Apr. 1，2010)
[8]非因公共利益的需要进行补偿和拆迁的问题可以通过民事法律关系进行调节，并不存在较大争议，因此本文所述内容均为在讨论公益征收、拆迁的前提下进行。
[9]王克稳：“改革我国拆迁补偿制度的立法建议”，载《行政法学研究》2008年第3期，第7页。Wang Kewen, Legislative Proposal for Reforming Compensation System of Housebreaking in China, 3 Administrative LawReview. 7 (2008).
[10]“学者一致认为拆迁补偿应参照市场价”，新华网2009年12月17日，http://news. sina. com. cn/c/2009-12-17/070619277715. shtml（最后访问时间:2010年4月1日）。Scholars Believe Without Disagreement that Compensation for Dismantlement Should Refer to Market Price, http://news. sina. com. cn/c/2009-12-17/070619277715. shtml (last visited Apr. 1，2010).
[11]见张迎新、王正立：“国外土地征用公共利益原则的界定方式”，载《国土资源情报》2003年第9期，第13页。See Zhang Yingxin＆Wang Zhengh，Definition of Public Interest Principle in Foreign Land Acquisation, 9 Land andResources Information ,13(2003).
[12]如德国、日本是用不动产征收法的单行法规详细列明35或者48个项目可以启动不动产征收程序。