试论抽象行政行为司法审查制度重构

　　司法实践中，人民法院在审理行政案件时，常常对规章及其他规范性文件的合法性进行审查判断并决定在案件中是否予以适用。1998年葛某诉郑州铁路分局入厕收费案及某死者父母诉山东某市公安局依据山东省革命委员会1978年发布的第47号文件在死者死因不明的情况下强行火化尸体案中①，法院均对具体行政行为所依据的抽象行政行为合法与否进行了审查判断。在近年来医疗纠纷案审理中，也有部分地方法院对《医疗事故处理办法》不予适用，对医疗事故鉴定委员会作出的鉴定结论不予采信。对这些案件所作的判决实际上在个案处理中否定了抽象行政行为的效力。对此有人指出，人民法院在行政诉讼中已经对抽象行政行为合法性进行了实际审查，只不过有实无名罢了。

　　根据前述分析，我们可以肯定对抽象行政行为予以司法审查的做法已经存在，只是尚未明确地加以制度化、规范化，而且权限范围十分有限，因而不可避免地存在不足之处。首先，对抽象行政行为的司法审查实际上是作为法院审查具体行政行为的合法性的一个重要内容，即在对具体行政行为的合法性进行审查时，对其所依据的抽象行政行为予以附带审查。法院不能直接受理单独提出的对抽象行政行为的审查请求。行政行为利害关系人对违法的抽象行政行为没有起诉权。这就限制了公民寻求司法救济的权利。其次，法院在对规章以及其他规范性文件进行审查后，仅有在个案审理中选择适用或拒绝适用的权利。而不能以违反法律为由判决宣布其无效或予以撤销。由于判例在我国不是法律渊源，对同一违法的抽象行政行为常常需要多次分别启动审查程序，从而使得各个法院裁判不一致的情况在所难免，也不利于保护未起诉的其他公民法人及其他组织的合法权益。规章之间不一致的，根据行政诉讼法的有关规定要由最高人民法院送请国务院裁决，这不仅程序繁琐，而且实质上否定了法院对规章的参照适用决定权。第三，这种有限的司法审查权仅能适用于对规章及其他规范性文件的审查，而对于国务院颁布的行政法规法院无权审查。这使得大量实际上由国务院部委制定并享有解释权却以国务院名义颁布的规范性文件被排除在法院司法审查范围之外。此外在我国现行体制下，人民法院在人、财、物等方面均受制于行政机关，致使人民法院对行政机关抽象行政行为进行审查往往是心有余而力不足。这种状况严重限制了司法权对行政权监督作用的有效发挥，在一定程度上助长了行政机关以抽象行政行为的形式滥用行政权，侵害行政相对人及其他利害关系人合法权益的现象。对我国现行司法审查制度进行改革完善已势在必行。
　　三、对抽象行政行为进行司法审查具体制度设计：
　　《行政诉讼法》颁布实施之前全国人大常委会在审议草案时曾经强调行政诉讼受案范围有一个逐步扩大的过程③。从现阶段我国公民法律意识、权利意识状况，违法抽象行政行为的社会危害性及行政审判的实际需要和实践看，扩大行政诉讼受案范围、赋予法院对抽象行政行为司法审查权时机已趋于成熟。
　　关于将抽象行政行为纳入司法审查范围后具体审查制度如何设计，法学界看法不一。在对抽象行政行为的进行司法审查主体上，主要由两种观点，一种观点主张保持现行做法不变，由各级人民法院进行审查，同时增强法院独立性(主要指摆脱行政机关控制)④；另一种观点主张设置独立的行政法院系统@。至于审查对象，多数观点主张将包括行政法规在内的所有抽象性行政行为均纳入司法审查范围，也有观点主张审查对象应限于规章及其他规范性文件@。笔者认为针对我国司法审查现状及不足，借鉴国外的有益经验，应当对我国司法审查制度从如下几个方面进行改革完善：
　　1、由于相对于民、刑案件的审理，行政案件尤其是涉及对抽象行政行为审查的案件的审理更可能受到行政机关的强烈阻挠干涉，可考虑建立独立的行政法院系统，在最高人民法院以下设两级行政法院，即省、自治区及直辖市设高级行政法院，在设区的市、自治州一级设地方行政法院，各县级法院内设立行政庭作为地方行政法院的派出法庭各级行政审判机构所需经费由最高人民法院统一拨付，人员配置由最高人民法院统一决定。这种设计既有利于确保司法审查权的行使不受行政权干涉，也有利于机构精简和节省经费。
　　2、审查范围及对象以限于规章及其他规范性文件为宜。因为存在的问题多、部门保护与地方保护色彩浓的主要是规章及其他规范性文件，矛盾冲突也常常是出现、存在于规章及其他规范性文件之间。另外，规章及其他规范性文件不仅在制定时随意性大，而且一旦颁布则少有机关根据情况变化进行清理与及时废改。规定由司法机关对之进行专门性、经常性审查十分必要。至于国务院制定的行政法规，一般都较为规范，违反宪法、法律的情况很少发生，且已有全国人大常委会对之审查监督，可不纳入司法审查范围。
　　3、审查方式上应采取附带式，即不直接受理单独提起的对抽象行政行为的审查请求，而只能在审查公民、法人及其他组织对具体行政行为不服提起的诉讼时，附带审查该具体行政行为所依据的规章和其他规范性文件。由于判例在我国不具有普遍性约束力，法院在审查认为规章及其他规范性文件违反宪法、法律及行政规范时，应当宣告其因违法或越权无效。为保证法制统一性，应规定宣告国务院各部委和省级人民政府对其职能部门制定的规章、发布的决定命令等无效的，应报高级行政法院批准同意后由高级行政法院宣告，其中制定主体是国务院各部委的，由高级行政法院报最高人民法院备案。宣告应以司法解释的形式作出，具有普遍性的约束力。