试论抽象行政行为司法审查制度重构

                            作者：易继松　张运平　戴俊华

　　【论文关键词】抽象行政行为　司法审查　制度重构
　　【论文摘要】以司法权监督行政权合法行使是依法治国的必然要求。我国人民法院对抽象行政行为仅享有十分有限的司法审查权。这种状况严重限制了法院司法监督作用的有效发挥。不利于保护行政相对人的合法权利。扩大法院对抽象行政行为的司法审查权、重构我国抽象行政行为司法审查制度十分必要。
　　以司法权监督制约行政权，将行政主体的行政行为纳入法院司法审查范围是现代法治国家的通常做法。然而在我国，由于各方面原因，监督行政权行使的司法审查制度建立较晚，而且司法审查的权限范围十分有限。十多年来的实践表明。这一制度已经不能适应民主法制进步、社会发展的需要。表现在一方面，根据《行政诉讼法》有关规定，人民法院只能受理对行政主体及其工作人员作出的具体行政行为不服而提起的诉讼，而对于制定行政法规、规章及其他具有普遍约束力的决定命令等抽象行政行为则被排除于行政诉讼受案范围之外，使抽象行政行为取得了“司法豁免权”。然而，对具体行政行为的合法性进行审查时常常不能不对据以作出具体行政行为的抽象性行政行为的合法性进行审查，而抽象行政行为司法豁免必然制约对具体行政行为的审查，并可能使《行政诉讼法》通过司法权监督行政机关依法行使行政职权的宗旨落空。另一方面，在体制转换过程中，具有普遍约束力、可以反复适用的抽象行政行为越来越受到行政机关的重视，出现了借用抽象行政行为延伸、扩张行政权的现象，并成为当前违法行政、越权行政、滥用职权的主要方式和根源。有些行政机关已经习惯于运用制定规章和其他规范性文件的方式来进行违法政收摊派、地方保护及为本部门设置权力。此外，规章及其以下的规范性文件的制定随意性大，往往不经实践论证而全凭主观想象“闭门造车”，且由于制定主体众多，致使部分规范性文件相互之间出现矛盾冲突。这些现象的存在严重侵犯了行政相对人的合法权益，破坏了行政法治秩序，对通过司法审查监督制约行政权合法行使构成了严重挑战。本文拟在考察国外相关制度设计的基础上对我国司法审查制度进行分析，并提出关于我国司法审查制度改革与完善的粗浅看法。
　　一、国外关于司法审查的理论与实践
　　国外尤其是西方发达国家，奉行“有权利就有救济”的原则，对于侵犯自己合法权益的行政行为，公民一般都有权利向法院提起诉讼，司法审查起着“保护公民权利的最后一道防线”的重要作用。在他们看来，“任何权力都容易导致腐败，绝对的权力产生绝对的腐败”，“要防止权力的滥用，就必须以权力制约权力”cp。行政权作为最需要加以控制而又最难以控制的权利，对其进行司法审查对于确保依法行政、维持法治秩序及保护公民合法权益不受行政行为非法侵犯尤为必要。“没有司法审查，行政法治等于一句空话，个人自由和权利就缺乏保障。司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎地行使权力”①。在分权制衡和法治国家理论指导下，当今司法监督制度较为完善的西方国家一般都设立了违宪、违法司法审查制度。
　　美国实行司法权、行政权、立法权三权分立互相制衡的政治制度，对于法律，其司法机关有权根据宪法及其对宪法所作该解释宣布其因违宪而无效。对行政规章，有权审查监督是否超出相应行政机构管辖范围及其职权范围；行政规章是否考虑了不相关的要素和未考虑相关要素，即是否存在行政专断；该规章是否符合宪法、法律，是否存在违反宪法和法律权利以及法定程序的情况②。另外，根据美国1978年修订的行政程序法第702条，“因机关行为致使其法定权利受到侵害的人，或受到有关法律规定内的机关行为不利影响或损害的人，均有权诉请司法复审”。可见，美国司法审查范围之广几乎包括行政机关的一切行为。但是美国司法审查权并非不受任何限制。根据美国联邦程序法第701条规定，行政机关的内部行政行为、国防外交等国家行为、行政自由裁量权范围内的行为以及法律明文规定由行政终局裁决的行为，司法机关无权审查。然而即使是上述不予司法审查的行政行为，相对人亦可提请由司法审查判断是否存在滥用自由裁量权或违反宪法等情况③。

　　在英国，法院对于行政机关的抽象行政行为和具体行政行为都有权根据议会立法进行审查。其中对行政立法，主要根据越权无效原则审查其是否在程序上或实质上逾越了授权法所规定的权限④。由于实行自由心证主义，英国法院法官在对行政行为进行司法审查时，除不能否定议会立法的效力外，根据个人知识、经验、法律信念对议会授权法进行广泛解释，并可根据其对法律条文含义的解释挖掘出比立法意图更深层的“立法意图”，从而通过司法审查权的运用控制行政权、防止行政权力的滥用。法国设有独立的行政法院系统专门受理行政诉讼案件。对于议会立法是否违宪由宪法委员会进行审查，而对行政机关制定的法规是否违反宪法、法律有关规定的审查权属于行政法院。对行政立法的司法审查实行事前审查与事后审查相结合，行政法院既可以审查颁布实施之前由政府提交的法规草案，也可以根据违法无效的原则撤销行政机关为实施法律而颁布的一切命令、规则和规程。对于行政法规的合法性有争议时，原则上都可以向行政法院提起越权之诉，请求确认该法规是否有效⑤。法国最高法院对请求撤销总统和部长会议命令的诉讼以及部门制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。但是对国家行为、政治行为例如解散议会以及邮政运输、社会保障等司法审判保留事项，法院无司法审查权。
　　除英、法、美等国外，其他国家如日本也都有较为完善的司法审查制度。纵观各国司法审查制度，尽管在具体做法上不无差异，然而将抽象行政行为纳入司法审查范围却是国外立法与实践中较为一致的做法，这对于有效制约行政权、维护其本国法治秩序及保障其公民合法权益发挥了重要作用．国外司法审查的成功经验无疑值得我们借鉴。
　　二、我国司法审查制度现状与缺陷
　　1990年《中华人民共和国行政诉讼法≯施行标志我国司法审查制度的正式确立。根据《行政诉讼法》第5条规定，人民法院审理行政案件．对具体行政行为是否合法进行审查。第12条又规定对行政法规、规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令，以及对国家行为、内部行政行为和行政机关终局裁决行为提起的诉讼，人民法院不予受理。据此，一般认为法院在行政诉讼中对行政行为的司法审查范围限于具体行政行为，而不包括抽象行政行为。然而，根据《行政诉讼法》第32条规定，被告举证责任范围包括提交作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据证据法学原理，法院对于被告作为证据提出的据以作出具体行政行为的规范性文件，应当有权经庭审质证后审查决定是否采纳。另外，第53条规定人民法院审理行政案件时参照部门规章和地方规章。关于“参照规章”的含义，尽管法学界观点尚不一致⑥，但根据权威学者的解释，行政诉讼法关于人民法院审理行政案件时参照规章的规定，体现了人民法院对规章有一定的司法监督权④；或认为“参照规章”之规定实质上是赋予法院对抽象行政行为间接审查权@。壬汉斌同志所作的《关于中华人民共和国行政诉讼法)(草案)的说明》“对符合法律、行政法规原则精神的规章，法院要参照审理，对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，人民法院可以有灵活处理的余地。”可见，参照规章意味着人民法院在审理行政案件中，对于被告据以作出行政行为的规章，有权依据法律、行政法规审查判断其合法性，然后决定予以参照适用或不予使用。对规章以下的其他规范性文件，则不在参照适用范围内。然而，根据1999年11月通过，自2000年3月10日起施行的最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第62条“人民法院审理行政案件可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”的规定，法院审理行政案件时对于被告依据的其他规范性文件有权进行审查，对其中违法的则有权拒绝使用。上述这些规定实际上赋予了人民法院对抽象行政行为在一定范围和程度上享有司法审查权。