论公共服务型政府模式的构建

一、西方社会公共服务模式的演变  
二、政府治理方式的转型 
三、我国公共服务型政府模式的构建


摘  要：实现建设型政府模式向公共服务型政府模式的转变，是为了满足我国经济体制改革向纵深推进过程中所出现的社会对公共服务需求的增加。当代西方国家的公共管理改革运动为我国的体制改革提供了理论上的借鉴意义。本文在分析了西方社会公共服务模式演变的基础上，进一步提出构建我国公共服务型政府模式的原则及其步骤，从而为实现中国政府治理方式上的根本变革提供有力的保障。
    随着人类社会的不断，特别是自西方国家革命以来，社会对公共服务的需求不断增长，这些服务的范围涵盖了包括水、电、气、路、通讯、工具等有形的物质产品及包括安全、医疗、、娱乐等在内的无形的非物质产品。这些服务在一定程度上具有着非排他性和非竞争性的特征，因而亦可被称作为公共物品。
    公共物品是公共选择学派、当代政治经济学派在分析公共财政问题的过程中提出来的。根据美国经济学家保罗·A·萨缪尔森的观点：在理论上，市场机制可以有效地解决私人物品的供给和配置，但有一类物品的供给和配置市场机制则无能为力，而必须从税收中通过预算支出加以解决。公共物品的供给方式之所以有别于私人物品，是因为在消费方式和排他性上它有别于私人物品。公共物品对任何一种群体生活都是必需的，但由于其自身的特殊性，每一个人在享用这一物品时都会希望有别人来提供该公共物品而自己免费使用（搭便车），而且，由于公共物品的非排它性，使这种“搭便车”成为了可能。另外，由于公共物品具有非竞争性，这类物品应免费提供，然而，对于微观经济市场来讲，不能收回成本或是无法使自身利益最大化的行为都是不为微观经济活动主体所接受的，从而也就造成了在一般情况下依靠私人力量和市场机制是不足以得到有效（及时和足量）的供给的。
    公共物品的“公共”二字导致了私人机制在公共物品供给、经营管理上的困境，然而经过西方国家自20世纪70年代以来在政府尝试利用市场机制来提供公共物品并取得了一定成就之后，我们认为，公共物品的有效供给并非传统理论认为的市场在提供公共物品时存在着失灵那样，其实政府也可以利用市场机制来供给公共物品。在经历了一系列艰苦的博弈之后，人们终于取得了这样的一种共识：把公共物品、公共事务的管理权让渡给一个公认的公共权力机关由它来统一向全体社会成员提供保护和服务，社会成员承担相应的纳税义务。于是，社会成员和公共权力之间就形成了一种类似市场交易的行为：前者纳税（付费）购买后者提供的服务和保护。
一、西方社会公共服务模式的演变
    20世纪70年代以来，西方发达国家及部分发展中国家公共物品生产领域中市场力量的作用越来越大，一些原来由政府提供的准公共物品，甚至纯公共物品也转向由市场提供，从而在一定程度上动摇了旧有市场失灵理论关于市场没有办法生产出具有消费的非排他性和非竞争性的公共物品。其原因主要有三：一是随着经济发展水平及技术条件的改良，过去只能由政府提供的某些公共物品（例如电视台）会以政府合同的形式由政府出资购买，由私人来供给服务而完成；二是政府在直接生产公共物品的过程中，常常会因不计成本和没有竞争而导致浪费及低效率，不利于公共服务质量的提高；三是政府直接生产公共物品的模式由于缺乏市场竞争，失去了优胜劣汰机制对于产品质量的保障作用，从而导致公共物品供给质量上的低下。
    那么，政府在利用市场机制来供给公共物品上存在着哪几种模式呢？通过西方发达国家的经验，我们认为，政府利用市场机制供给公共物品的模式主要有：
1．合约出租
    合约出租是指政府将一部分公共物品的生产交给在竞争中获胜的私营企业来完成，政府主管部门与这些私营企业签订生产合同，当私营企业完成任务并达到合约规定的标准之后，政府即支付合约规定的报酬。这种形式主要适用于具有规模经济效应的垄断类公共物品，例如电力、电信等物品。政府通过公开招标的方式选择私人企业，目的是借助投标者之间的相互竞争，将公共物品的生产成本压低到合理的水平。
2．政府采购
    政府采购是指政府直接向市场购买产品而不需要提前签订合约。各级政府为开展日常的政务活动或为公众提供公共劳务的需要，在财政监督下，按照法定的方式和程序，从市场上为公共部门购买商品和劳务。通过这种形式，政府可以在保证质量的前提下，以最低廉的价格来供给某类公共物品。
3．特许经营
    公共品特许经营是企业在政府授予一定期限内某类公共事业的开发经营权（即特许经营权或称特许权、专营权等）的前提下对公共事业进行的经营活动。特许权是政府对公共事业的垄断权的部分转移。目前各国广泛采用的BOT模式（Build—Operate—Translate），即建设——经营——转让模式即是特许经营方式的一个创新。
4．政府资助
    政府资助指政府对于那些盈利性不高或只有在未来才能盈利、风险大的公共物品的提供，有选择地对提供这些公共物品的企业给予经济资助，以确保其提供对全体公民有效的公共服务。资助的方式有：补贴、津贴、优惠贷款、减免税等。例如教育的提供，在西方国家中，教育由政府与私人共同承办，义务教育主要由政府承办，而高等教育和职业教育则有一部分由私人承办。
5．政府参股
    政府参股是指政府在私人投资生产的某些公共物品中，以不同的比例参股来提供资金支持。这主要适用于初始投入较大的基础设施类公共物品项目，如道路、桥梁的建设。政府参股又分为政府控股和政府入股。政府参股的比例不是一成不变的，项目在建初期，政府股份一般较多，一旦项目进入正常经营，能获得较稳定的正常利润，政府便开始出卖自己的股份，抽回资金转向其它项目。
二、中国政府治理方式的转型
    长期以来，我国实行的是政府主导型的经济发展模式，在以市场经济导向为目标的经济发展道路上，政府相对于市场而言居于领导和支配的地位。而在市场主导型的经济发展模式中，经济运行主要由市场来调节，政府的作用主要是弥补市场的内在缺陷和不足，如克服由垄断、公共物品、外部效应等造成的市场失效问题，保持宏观经济的稳定和增长等。
    在经济发展水平和市场发育程度较低的情况下，实行政府主导型市场经济发展模式是有必要的，但是这种发展模式实际上还包含着一系列内在的矛盾和问题。在实现了经济起飞以后，这些矛盾和问题就会越来越明显地暴露出来。因为在这种发展模式中，政府既要培育市场，又要代替市场行使一部分配置资源的职能，而这两者之间不可避免地存在着矛盾和冲突。政府利用行政力量干预资源配置过程，必然会扭曲价格机制，限制市场竞争，抑制民间的积极性和创造性；另一方面还会滋生腐败和道德风险，而且政府对企业过多的保护还会使其盲目扩张，导致效率下降，难以承受竞争压力等问题。
    因此，在实现经济起飞之后，随着经济发展水平和市场发育程度的提高，我们应逐步变革经济发展模式，实行由政府主导型经济发展模式向市场主导型经济发展模式的转变。为了保证我国经济的良性发展，政府的治理方式也应实现相应的转型，在一定程度上实现新形势下的中国政府再造。具体来讲，这一转型包含以下几个方面的内容：
1．有限政府的构建
    政府治理方式的第一要素是有限政府。它意味着在既定的技术条件下，政府的能力是有限的。有限政府的实质性内容就是市场的政府，即以市场为基础的政府。它意味着政府的职能存在着某种程度上的市场化，政府不再直接经营竞争性物品和服务的生产与供给，而是让市场去生产和供给竞争性的物品和服务。在这一治理模式下，公共物品和服务的生产和供给存在着多样化的机制，政府的精力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境，建设市场制度，并促进市场的有序运行。
2．法治政府的构建
    法治政府是相对于人治政府而言的，这两种政府形态是人类上自有了政府以来主要的治理形式。法治政府的构建主要有两层含义：一是政府治理的合法性。政府治理的权威和秩序必须得到人们的广泛认可，这种认可便是通过来授权。治理的主体必须是合法是，是法律明确规定的。政府治理的内容是合法的，处理的事项上法律的授权范围之内；治理的程序是合法的，于法有依；二是行政责任，对于公权进行限制更重要的是对行政主体的违法行为进行制裁，使之承担应负的法律责任。法治政府的构建是相对于人治政府所存在的种种弊端而提出来的，建立法治政府可以实现行政法治与社会自治良性互动的社会环境，以回应市场经济、民主政治对政府治理的要求。
3．分权政府的构建
    孟德斯鸠曾经说过：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的不完善”。因此，建设适当的制度来配置权力，避免过分集权和过分分权是必要的。从经济上来说，适当分权的政府要做到任何政策的制定和实施，都应该落实在适当的成本收益单位上。适当分权的政府，可以使政府贴近公民的需要，使政府据有比较准确的成本和收益感觉，切实履行为公民服务的责任，从而更好地实现配置效率；适当分权的政府还可以培养公民的自主治理精神，自主治理公共事务，不再一旦有事就依靠政府来解决，这样就可以减轻政府的压力，使政府可以把有限的资源用于解决最为迫切需要的问题上。
三、我国公共服务型政府模式的构建
    所谓公共服务型政府模式，就是由政府来创建一种公共服务的供给体系，由政府或是社会来有效（及时和足量）地供给人民群众日益扩大的公共服务需求。公共服务型政府模式下的公共物品供给主体并非仅限于政府组织，它最大限度地吸纳了各类社会团体或私人企业参与到公共物品的供给中来。
    长期以来，我国各级政府基本集中掌握了本地所有的公共资源，提供着几乎所有的公共服务。随着我国社会的变迁转型，这种公共服务体系暴露出来越来越多的弊端，不仅导致各级政府机构臃肿，还造成较为严重的资源浪费、效率低下、服务成本太高、服务质量低下。因此，改革现有的公共服务模式，构建公共服务型政府就变得十分必要了。
    新公共管理改革的核心，是将市场竞争机制和企业管理方法引入到公共服务的提供中来，用于改造传统的政府公共服务模式。主要做法是：（1）引入市场竞争机制，利用市场主体和市场力量来执行某些公共服务项目，参与建设经营，并利用市场竞争压力，促使服务提供主体降低服务成本，提高服务质量，以实现公共服务的“准市场化”；（2）将不必由政府承担的职能转移给各种社会组织，通过提供资助补贴、减免税收优惠等方式，引导非营利组织提供某些公共服务项目。
    公共服务型的政府必须是一个透明、公平、公正、廉洁和高效的政府。首先，倘若一个政府有私人利益，那么拥有暴力潜能的政府就可以运用人民所赋予的公权力不断地追求私利，从而丧失政府的“公共性”。服务型政府的基本特征是服务理念的核心性、民意的主导性、公共透明性、有限性和有效性，服务型政府的基本职能便是提供制度供给服务，提供良好的公共政策服务，提供公共产品的供给，提供公共的劳务帮助等等。
    那么，根据政府服务职能的定位，构建公共服务型的政府模式必须做到如下几点：
1、以顾客或市场为服务导向
    新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是“顾客”或“客户”。企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府，为了实现这一目标，政府服务应该以顾客要求或市场为导向。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府的服务质量的提高。
    在传统的政府公共服务体系下，政府常常以行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，忽视公众的需求和偏好，公众的影响较为有限，这就直接导致了在大多数公共组织中甚至弄不清谁是它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣。
    以顾客或市场为服务导向，就是公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的一个根本思路选择，也是政府与社会之间正确关系的体现。其主要途径有：一是扩大政府决策的公众参与。政府提供什么公共服务，怎样提供，应当事先听取公众的意见，以公众意愿作为第一价值取向，并建立有关了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序；二是政府公共服务如何应当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众影响比重。
2、公共服务职能的市场化
    通过引入市场竞争来提高政府服务的效能，是现代政府服务模式转换的一个流行趋势，也符合市场经济发展的要求。国内外经验表明，公共服务在生产和提供上是可分的；在付费和使用上，公共产品和服务的非竞争性和非排他性，并不意味着它们只能由政府直接提供，通过重新设计政府与市场主体的分工，适用“谁受益谁付费”的原则，可以较为公正高效地来加以提供。因此，应当扩大市场竞争的领域。
    在这里，竞争至少可以分为三类：一是公对私的竞争，即让公营组织和私营组织都来提供公共服务，从而促使其竞争；二是私对私的竞争，即政府要求私营企业彼此竞争，以提供一些公共服务；三是公对公的竞争，即政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。那么，公共服务职能市场化的范围又包括哪些方面呢：
    第一，在公共工程建设领域，凡是属于经营性或竞争性的项目，应当通过公共招标、内部竞争、合同外包等市场方式营造市场竞争机制，不能事先假定公营部门就一定比民营部门强，或者民营部门就一定比公营部门强，关键是要有公正规范的竞争机制。
    第二，除了义务教育、基础科研、社会保障、公共安全等必须由政府提供的最基本公共服务外，在教育、卫生、等公共服务领域，也应当营造竞争环境，利用竞争机制产生的压力促使服务提供主体不断改进服务质量。
3、公共服务职能的社会化
    公共服务职能的社会化，主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治和半自治组织以及私营企业向公共提供公共服务和产品，一些私营部门、独立机构、社会自治、半自治组织等政府组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。
    公共服务职能的社会化是以顾客为中心的管理模式（顾客导向），公共服务的提供不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的唯一机构，许多非政府机构加入到公共服务的产品的提供队伍中来，政府可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行。
    对于公共服务的客体来讲，公共服务职能的社会化意味着把对公共服务的内容、方式及其评价的选择权交给了公众，这样就会迫使公共服务的供给主体不得不把公众作为顾客，树立顾客意识，当服务不被顾客接受时，他们也就失去了自己的市场份额。
    综上所述，实现政府主导型经济发展模式向公共服务型政府发展模式的转变是为了适应市场化改革过程中市场经济对政府所提出的更高的要求，建设公共服务型政府模式，不仅在于实现政府经济管理职能的转变，更重要的在于实现政府治理方式的转变，为经济发展提供良好的市场环境，为经济和社会的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务。：

[1]．沈荣华．法治政府论[M]．北京：华夏出版社2000版；

[2]．毛寿龙、李梅、陈幽．西方政府的治道变革[M]．人民大学出版社1998年版；

[3]．周志忍．当代西方行政改革与管理模式转换[M]．北京大学学报（社会版）1995年04期；

[4]．沈荣华．提高政府公共服务能力的思路选择[J]．中国行政管理2004年第1期；

[5]．曹闻民．论公共服务改革中的政府责任[J]．中国行政管理2000年第10期．