探讨宪法与财政法的互动

    摘要:在西方宪政制度确立的历史过程中财政扮演了极其关键的角色,而当今世界各国的宪法中,国家与公民之间的财政关系也是具有根本地位的内容之一,这些现象无一不在昭示着宪法与财政法之间密切的关系。本文通过分析宪法理论对于财政法的理念价值的影响和财政法对宪政民主制度确立的核心作用,试图说明宪法与财政法之间存在的互动关系,以及妥善处理这种关系对于中国完成向“市场经济”和“法治国家”这一深刻转变的根本作用。
    关键词:宪政 财政法 公民财产权 财政权 财政立宪
    Abstract: The finance has played the extremely essential role in the Western constitutional government system establishment's historical process, but now in various countries' constitution, between national and citizen's fiscal relations also have one of basic status contents, these phenomena all in are making clear between the constitution and the finance act the close relationship. This article through the analysis constitution theory regarding the finance act idea value's influence and the finance act to the constitutional government democratic system establishment's key role, attempts to show between the constitution and the finance act exists the interactive relations, as well as deal with this kind of relations to complete properly regarding China approach “the market economy” and “the country under the rule of law” this profound transformation basic function.
    key word: Constitutional government finance act citizen property rights financial power finance constitutionalism
    一、 财政与宪政——历史解读
    西方宪政制度的形成和确立经历了一个相当长的历史过程,宪政的发明或者说发现,是人类理性与实践探索的结晶。宪政制度最先在英国产生,随后传播到美国和法国,直至整个西方资本主义世界。回顾这段历史,我们不难发现财政在其中起到的关键作用——财政权问题,正是宪政产生的根本原因。
    英国是宪政制度最初的实践者。人民(一开始以地主和贵族为主,后来以商人和新兴地主为主)对约束政府征税权的宪政制度的需求和国王因税收需要而对宪政制度的供给,一起推动了英国宪政制度的发展。⑴
    在英国封建社会时期,频繁而长期的战争使得国家的国库紧张,国王必须要像臣民征税来获得财力支持,往往通过开会来讨论由贵族、地主和商人提供资金的问题。因此,在理查一世时代(1189—1199)“不得人民同意则不课税”的原则已略有雏形。⑵
    约翰王时期(1199-1216)英国与法国之间争端不断,1212年英王约翰又与罗马教皇争权并于次年被俘。为了筹措战争费用并且赎回自己,他屡次不经贵族和自由民的同意而征税,激起了贵族的反抗。在贵族军队的胁迫尤其是筹款赎身的压力下,1215年约翰王不得不签下《大宪章》,这是英王与英国的贵族、诸侯及僧侣缔结的限制国王权力,特别是征收租税权力的法律,由此“不得人民同意不课税”的原则被赋予了正式法律的地位。征税权不属于国王而是人民授予的这一理念也开始深入人心。
    当然,国会最终获得征税权并不是这一个文件就确定了的,而是经过了漫长的斗争和一次次的确认,才将控制税收的权力牢牢掌握在自己手里,其中战争因素起到了不可忽视的作用。《大宪章》之后,亨利三世、爱德华一世、爱德华三世等数位皇帝都反复重申这一原则,宪政制度逐渐形成。詹姆斯一世和查理一世时期,国王为了加强集权,试图用专制压服议会专享受税收权不成,于是通过罚款和劝捐方式填补国库亏空,遭到激烈反对。由于苏格兰战争,查理一世甚至几次解散议会而任意征税,激怒了新贵族和资产阶级,造成了自己的覆灭。直到1688年光荣革命,国会才真正完成了对国王征税权的控制,君主立宪政体开始形成。后经19世纪的两次国会改革,下议院最终掌握了财政权。通过一系列宪法性的文件,如1627年《权利请愿书》、1688年的《权利法案》、1919年《议院法》等,财政立法权限、程序和国家财政体制等基本财政法律制度得以确立,英国的宪政制度最终确立。所以从一定程度上说,英国宪政史的一个核心内容就是英国的财政法史。⑶
    英国之后18世纪法国也爆发了资产阶级革命。这次革命也正是由于国家因战争造成财政危机,国王向第三等级征税,第三等级因不满承受税收负担却不能控制国王的征税权,因此激烈反抗开始的。到19世纪,法国也模仿英国最终建立了现代税收和宪政制度。
    美国作为曾经的英国殖民地,其政治法律制度中继承和模仿英国的因素也很多。1776年北美13个殖民地反抗英国统治,其最初的起因也是英王向殖民地征收印花税和茶叶税。而人民认为“没有代表(议会议员)就不纳税”,即在未向英国国会派遣议员以控制征税权之前,殖民地不应纳税。独立战争由此打响,并最终在美国也确立了宪政制度。
    由此我们不难看出,近代西方资产阶级革命正是起因于“税收危机”,税收关系到人民的根本财产利益,人民为了反抗国家任意征税侵犯个人的财产权,才寻找到了“宪政”这一出路。近代西方宪政制度的发展史,就是一部人民要求政府采用规范的税收制度,停止任意侵犯私人财产权的斗争史。⑷ 宪法在它诞生的一开始,就担负了平衡国家财政权,保障人民财产权的重任,宪法和宪政的完善离开财政制度的确立,是绝对不可能的。
    二、 宪法对财政法理念与价值的影响
    财政在宪政制度的形成过程里扮演了重要的角色,而另一方面,当宪法作为反抗专制的成果被固定下来之后,宪法理念的发展又对财政法的现代化产生了深刻的影响,这种影响在现代财政法的理念价值中体现得尤为明显。
    财政民主主义是现代社会整个财政法的基础,在财政法体系中居于核心地位。它要求人民通过一定方式对重大财政事项行使决定权。由于现代社会人民行使权力的机构大多是议会,所以也称财政议会主义,即一国的重大财政事项必须经过议会的同意才能付诸实施,否则就不具备合法性。从渊源上看,财政民主实质上是根源于宪法的人民主权理论,它是这一理论在财政法领域内的落实。大多数国家的宪法都规定了国家的主权属于人民,我国宪法第2条也规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使权力的国家机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这应当是财政法的根本法律依据和理论基础,它也说明应当将人民的民主参与放在财政法制定的首要地位。
    现代财政法的基本原则是财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义和财政平等主义。财政民主主义着眼于财政的民主基础,法定主义着眼于财政的法律形式,健全主义着眼于财政的安全稳健,平等主义着眼于财政的公平合理。这四个原则既具有相对独立的意义,又是一个相互联系不可分割的整体,但它们的理念和价值几处毫无疑问是根源于宪法的。
    财政法之所以如此强调民主,与财政在现代社会生活中发挥的重要作用密不可分。当代许多国家财政收入占国民生产总值的比重都维持在35%左右,北欧的高福利国家甚至超过60%。我国在2002年也已达18.5%,如果加上预算外收入和各种制度外收入,可能也不会低于40%。⑸ 巨大的资金集中于国家手中通过财政收支不断循环,不仅是国家经济运转的推进器,也是国家政治活动的主要资金来源,现代财政的作用由此可见一斑。财政收入是来源于人民的,在理论上也是用之于民的,那么到底如何收取和支配这些资金,理应由人民掌握最后的决定权。所以,议会作为人民的代表,对与财政计划的每一个环节必须从一开始就参与决策的制定,这正是现代民主的要求。否则,国家机关就会藉“公共”之名,不当的追求部门的私利,在财政事项制定程序中引入民主,虽然也并不尽然就能真正代表公共利益,但相比之下这是最好的方法。
    财政法定主义是指议会对于具体财政问题进行审查批准和将有关财政活动的普遍规则制定为法律,它实际上是财政民主的一种实现方式。在财政法的发展史上,财政法定主义往往与民主交错重叠,英国的《大宪章》、《权利请愿书》、《权利法案》,美国的《独立宣言》、《弗吉尼亚权利法案》,法国的《人权于公民权利宣言》等重要的宪法文件,大多以人民“同意权”的形式,表述人民在财政方面的基本权利。因此,财政法定主义实质上就是“人民主权”的形式要求,它是实现人民在财政方面基本权利的必要手段。同时,财政法定主义也是宪法法治原则的必然要求,是财政法治的制度基础。
    财政平等主义包含了对正义的价值追求,它要求平等对待,也是宪法平等原则在财政法中的具体适用。我国宪法规定,公民在法律面前一律平等,这是财政平等主义直接的宪法依据。平等主义要求人民对财政事务有平等的参与权,人民利益也应当受到平等保护,财政法必须建立在公平公正的基础上,否则就与古代专制君主的横征暴敛无异。
    宪法理论对于财政法理念和价值观的影响是深刻和根本性的,财政法就是宪法在财政领域内的具体实现,现代财政法必须以民主宪政为制度基础,并且体现民主性,因为国家的财政权力根本上是来源于人民的,应当由人民来决定有关的重大财政事项。财政法涉及公权力的分配、公民权利与国家权力在财政方面的相互关系、公权力之间的关系以及国家的基本制度等一系列根本性问题,因此只有在宪法的框架内制定和运行才能发挥其应有的作用。同时,财政法也应当以维护和保障基本人权、促进人权保护水平为依归,这也是与宪