试论改革江苏水利工程水价财政补贴方式分步走的设想

  　【摘要】 为充分发挥价格杠杆作用，实现水资源合理优化配置，建立节水型社会，必须改革江苏现行的水利工程供水价格补贴机制，实现水价财政补贴由暗补到明补的转变。考虑到现行水价管理体制和运行机制，以及用水户对水价的承受能力，为避免大的波动，水价改革要采取分步走的方针。可通过对现行财政补贴经费承包、水价按实际供水成本收费、水价完全市场化三步走的策略，真正实现水的商品属性，实现节约用水和经济效益的有机结合。
　　【关键词】 水利工程水价； 财政补贴； 改革； 设想
　　一、江苏水利工程供水价格现状
　　江苏省从1982年开始征收水利工程水费（以下简称水费），至今经历了四次水价改革（1982年、1989年、1995年、2000年）。目前执行的第四步水价（苏价工［2000］142号、苏水经［2000］7号文）是2000年经省政府同意、江苏省物价局与省水利厅联合制定的（见表1），全省水价实行分类分片定价，综合水价为1.85分/立方米。从2001年1月1日起，水费由事业性收费转为经营性收费管理，水利工程供水开始实行市场化运作。2008年10月，江苏省物价局与省水利厅联合出台了《江苏省水利工程供水价格管理实施办法》，标志着江苏省水价改革步入了一个新阶段。
　　二、江苏水利工程供水水费计收和使用管理
　　（一）水费计收管理
　　由于江苏地势平坦、河湖众多、水网密布，全省除水库可基本单独供水外，其他地区则实行跨流域调水，闸站联合运行的统一调度供水。由于这一供水特点，江苏省现行水费计收管理体制，除水库片外，绝大多数供水工程管理单位无法直接收费，只能通过建立省、市、县三级水费专管机构进行收费，实行统一管理与分级管理相结合的管理模式。省级机构不直接收取水费，由市、县两级机构收取，水费专户设置到县，省、市、县三级按照一定比例对收取的水费进行分成，实现对本级供水成本的补偿。
　　江苏自1982年征收水费以来，每年各类实收水费一直以农业水费为主，所占比例一直在50%以上，近年来非农业水费实收数有所上升。由于农业用水的特点基本上以漫灌方式为主，目前无法实行计量收费，因此现阶段江苏省绝大多数地区农业水费采取按亩计收方式。非农业水费基本实现按方收费。
　　（二）水费使用管理
　　根据1992年制定的《江苏省水利工程水费财务管理办法》（目前没有出台新办法），水费收入主要用于水利供水工程和综合利用工程供水部分的管理费和运行费、维修养护费、大修理及更新改造费用，以及各级水费专管机构经核定的人员管理费用。成本支出中没有计入固定资产（供水工程）折旧。
　　国家发改委和水利部2003年出台的《水利工程供水价格管理办法》，对水利工程水费的使用和管理要求按照国务院财政和水行政主管部门有关财务会计制度执行，但财政部1994年颁布的《水利工程管理单位财务制度》和《水利工程管理单位财务会计制度（暂行）》对水费的使用管理规定已不能适应《水利工程供水价格管理办法》的要求。
　　三、江苏水利工程供水成本现状
　　（一）江苏目前水利工程供水财政支出方式
　　1.省属供水工程管理单位负责重要节点、枢纽工程（梯级抽水泵站、主要分水节制闸）的运行、维护和管理。供水单位的人员工资管理费按部门预算标准编制，全额由省财政负担；省财政另行下拨抗旱翻水期间的电费、油料费和其他费用等翻水运行成本。 市、县管理的省指定抽水泵站由省水行政主管部门核定固定补助经费，省财政转移支付给市、县财政；日常经费由市、县财政负担；抗旱翻水期间的电费、油料费和其他费用等翻水运行成本由省水利厅审核、省财政下达。 省属供水工程管理单位和市、县管理的省指定抽水泵站的大站维修养护费和防汛、岁修经费由省财政专项下达，以弥补翻水期间的供水工程运行损耗（相当于补偿供水工程折旧）。 市、县属供水工程管理单位各类费用主要由地方财政承担，省财政根据每年防汛抗旱开机情况给予适当补助。
　　（二）江苏现行水利工程供水成本
　　2003年开展的江苏省水利供水成本测算研究，以国家发改委、水利部颁布的《水利工程供水价格管理办法》规定的成本项目为依据，水利工程供水成本价格由供水生产成本（直接工资、直接材料费、其他直接支出以及固定资产折旧费、修理费、水资源费等制造费用）、供水生产费用（销售费用、管理费用、财务费用）、利润和税金组成，测算的全省实际供水成本为6.3分/立方米（未计入水资源费、利润和税金）。
　　四、江苏水利工程供水价格财政补贴和不利影响
　　（一）江苏现行水价财政补贴方式
　　江苏现行综合水价1.85分/立方米，约占2003年测算的实际供水成本6.3分/立方米的30%，实际用水价格与供水成本之间存在着巨大的价差。这一块价差在目前运行机制下表现为：全省每年实际收取的水利工程水费远远不能弥补供水成本支出，用水户的用水成本远低于实际成本，每年财政所承担的供水单位人员工资管理费的大部分和防汛、岁修、大站维修养护、抗旱翻水费支出形成了一种对用水户用水价格的补贴（财政暗补）。
　　（二）有关财政补贴的概念
　　财政补贴是政府为了履行社会和经济管理职能，根据一定时期国家政治经济形势的需要，以直接或间接的方式，对经济组织和城乡居民进行的无偿补助。目前我国财政补贴大致有四类，即价格补贴、企业亏损补贴、利息费用补贴和居民生活补贴。其中价格补贴是我国财政补贴的主要组成部分。财政补贴是一种转移性支出，这种做法是政府不直接到市场上进行购买，而是把财政资金转移给接受转移资金的企业和个人去市场上购买商品和劳务。财政补贴有很强的政策性，不能挪作他用。可以对财政补贴实行专户管理，资金封闭运行。
　　财政补贴又可分为暗补和明补两种形式。财政暗补：是国家通过补贴，给生产经营单位以一定的价差，使某些商品或劳务以低于其真实价值的价格供给消费者的一种财政补贴。如江苏省的水价实质上即为一种价格的暗补。财政明补：是国家直接给消费者提供现金，以提高其经济收入的一种财政补贴。
　　（三）水价补贴的不利影响
　　水价财政补贴维持了供水单位运行，但供水单位的供水工程折旧得不到完全补偿，供水设施得不到充分的维护保养。在现行水价管理体制和运行机制下，供水单位的供水设施老化失修，供水时不计供水成本，不讲求经济效益；用水户用水时无节制，吃大锅水，浪费严重。由于水价在水资源配置中的价格杠杆作用没有得到充分体现，供水单位和用水户的经济利益无直接联系，造成了水资源的大量浪费，同时加重了财政负担。如此，不能引起全社会对节约用水重要性的充分认识，不能调动起全社会保护水资源的自觉性和积极性。
　　五、改革江苏水价财政补贴方式分步走的设想
　　第一步：对现行财政补贴经费实行年度承包。维持现行运转方式，保留各级供水单位的人员管理费等基本财政补助经费，由各级水利主管部门对财政承包各供水单位每年所需的防汛、岁修、大站维修养护、抗旱翻水费（根据3—5年平均值）负责管理。承包基数一定3—5年不变，随着水价提高，水费收入增加，承包基数3—5年后逐年减少。
　　具体操作：
　　1.根据各供水单位防汛、岁修、大站维修养护、抗旱翻水费等多年平均值（3—5年），由各级水利主管部门对财政进行年度承包，并根据各供水单位的实际翻水情况进行调剂使用。如有节余，一部分节余资金根据当年各供水单位供水成本与多年（3—5年）平均翻水量比值下降程度进行奖励（目的是调动供水单位积极性，降低供水成本，也为今后供水成本测算打下基础），一部分节余资金则专项用于供水和节水设施的建设。遇到特殊情况（如特大洪涝或干旱），由财政根据实际情况追加承包经费。