财政法的地位与功能浅论

    1.财政权力授予功能
    在公共领域,任何权力的存在都会导致支配性的效果,影响到人民的切身利益,因此必须从权力的来源上证明其合法性。根据我国宪法,一切权力来源于人民,任何公共权力的存在必须经过人民的授权。“授权”不是简单的政治口号,而应该是精致的法律程序。从根本上说,由于立法机关是由人民或人民选举的代表组成,法律的制定过程在理论上应当是人民意志和利益的体现,因此,当法律赋予有关机构一定的财政权力时,应当视为已取得人民的授权。
    财政法的授权功能在财政组织法中可以得到明显佐证。财政组织法的存在,不仅仅限于规范相关财政主体的组织机构,更重要的在于依法授予该主体相应的职权。只有具备财政组织法上的依据,财政机关才能合法拥有财政权力。可以说,现代法治社会中,财政法的授权功能是财政活动的前提和基础。如果没有财政权力的存在作为前提,财政法的权力规范功能和监督功能都将失去意义。
    财政法的授权功能最初表现为就具体事项所作的具体授权,这种消极行政的模式与自由市场经济时期的国家观是相适应的。财政机关只能在具体授权的范围内活动,不能越雷池半步。然而时至今日,随着财政职能的日益扩张,财政所面临的社会关系也越来越复杂,财政法的授权方式也不得不有所调整。如针对财政的经济景气调整职能,财政法不可能预见到未来经济发展的所有情况,具体授权难以有效发挥作用,一般性授权才逐渐被立法机关所承认和接受。
    2.财政权力规范功能
    财政权力一旦产生,就必须按照法治社会的要求进行规范。财政法的规范功能主要通过财政行为法、财政程序法及财政责任法表现出来。财政行为法一般规定各种财政行为的前置条件、实体标准、程序要求及法律后果,财政程序法则专门规定财政活动的具体程序。至于财政责任法,它是通过负面的法律责任督促财政机关依法履行职责,因而也能起到一种间接的规范作用。
    除了规定标准、设置程序、负担责任之外,财政法还可以通过为权力划定边界而起到规范作用。例如,尽管一般性授权在财政法中越来越普遍,但并不意味着财政法对此完全放任不管。最起码的要求是,财政法应当为这种概括性权力设置上限。如果权力本身也是一种职责,那么下限的存在也必不可少。否则,权力就会真正成为不受约束的“利维旦”,对人民的基本权利构成现实的威胁。
    当然,受认识水平的限制,规范只能是一个逐步完善的过程。在某个既定的时点上,权力边界的科学性总是相对而言的。然而,问题的关键不在于找到终极真理,而在于确认一种不断追寻真理的机制。只要财政法切实发挥自己规范财政权力的功能,财政法治的目标就会一步一步接近。
    3.财政权力监督功能
    财政法的规范功能和监督功能在目标上是完全一致的,都是为了防止财政权力的滥用和失范。但在具体方式上,前者主要通过制定行为准则而实现,后者则有意设置一种外在的强制,督促财政机关切实履行职责。
    以财政监督法为例,其制定和实施的目的就在于监督财政权力的合法有效运行。按照财政监督法的要求,财政监督机关应当依法监督财政机关正确履行职责。如果发现违法行为,可以进行相应的处理甚至制裁。我国《审计法》的主要功能就在于此。
    为了使财政法的权力监督功能更加深入细致,除了专门的财政监督法之外,财政法一般都赋予权力机关对财政行政机关、上级财政机关对下级财政机关的财政监督权。另外,财政相对人对财政行政机关提起的财政行政诉讼,也是人民藉司法途径监督财政权力的有效方式。
    【注释】
    [1] 参见蔡茂寅:《财政作用之权力性与公共性》,载《台大法学论丛》第25卷第4期。
    [2] 参见李建英编译:《苏联财政法》,中国财政经济出版社1985年版,第19-39页。
    [3] 中国大百科全书出版社1984年9月版,第33页。
    [4] 参见张守文主编:《财税法教程》,中国政法大学出版社1996年版,第27-29页。
    [5] [苏]M.A.古尔维奇:《苏维埃财政法》,刘家辉译,中国人民大学出版社1956年版,第36-37页。
    [6] 参见漆多俊着:《经济法基础理论》,武汉大学出版社2000年版,第123—126页。