试论提高政府公共支出预算合理性有效性的思考

   社会保障制度要起到稳定社会的控制机制作用,也必须加快改革的步伐建立一些相应的制度。而现有的政府公共支出预算体系却无法适应这种发展变化,以致造成了一些必须由财政资金供应的社会保障项目资金的缺位。如:近几年建立的最低生活保障制度应该说是政府对市民作出的经济上“低保”的承诺,也可以说是张在最低生活水平之上的最后一张安全网,可以即刻起到安定人心的作用。这项被视为“花钱”不多,效果极佳的社会工程应当引起高度重视。然而,在现有的预算体系中却没有反映。再有,农村税费改革后,农村中“五保户”的养老资金的缺位也是不容忽视的。农村“五保户”原本是由乡村政府经费养起来的,而税费改革后,这笔供他们养老用的“费”已不复存在。这笔资金无疑应由财政负担,应该说是政府责无旁贷的义务。然而,在公共支出预算中这笔费用却是空挡,这不能不使财政及社会保障等工作出现被动局面。
   教育产业化,实际上已使高等教育事业变成了由市场配置资源的竞争性领域,而非“只有政府出面组织和实施才能实现的事务。”高校及一些科研单位的某些科研项目事实上也已经在市场经济中获得了相应利益(主要指一些能够直接创造物质财富的项目),已不是“企业和个人不愿意举办,而又是社会和发展所必须的事物。”此类因市场经济及政策变化等因素实际上已经改变了性质的事业,由于计划经济时期均属于政府公共支出预算供给的范围,至今仍某种程度上还占用了不少财政资金。造成了高校是拿政府的钱办学,同时又挣学生的钱,有些科研项目是双重获利,拿政府的科研经费,同时又在市场经济中获得利益。这种财政支出预算供给范围“越位”的现象,既影响了政府对财政的宏观调控的有效性,也必然连带出一些社会问题。难怪有人分析当前贫富差距拉大的原因时,将教育产业化作为其中的因素之一。
   为保证国家宏观调控的有效性,在建立和完善政府公共支出预算体系时,必需在调整支出预算供给范围,优化支出结构方面做深入细致的工作。首先,政府财政要退出应由市场配置资源的经营性和竞争领域,转移到满足社会共同需要方面来。如前所述,当前的高等教育事件实际上已经是带有营利性质的竞争性领域(由民办高校近几年来的发展速度可见其竞争性和营利性)。第二,调整和缩减维持性支出范围,加强对社会保障,环境保障等关系到社会稳定及长远利益的支出。第三,要不断加强、优化行业内部的支出结构,避免重复建设和损失浪费,提高资金的使用效率。

   二、政府公共支出预算的管理、监督机制有待进一步强化
   政府公共支出预算供给范围的“缺位”与“越位”并存及结构不合理等现象的存在必然影响到公共支出预算的执行,同时也暴露出公共支出预算管理方面的缺漏;公共预算编制的方法及监督机制的不完善。如前所述社会保障某些资金的缺位,必然导致各级财政难以严格执行公共支出预算。因为,这些在公共支出预算中“缺位”的社会保障资金确实是各级财政责无旁贷必须支付的。像城市低保的资金,农村低保的资金,以及五保户的供养资金等都是丝毫不得拖延的。为此,各级财政支出便不得不临时拼凑,往往是拆东墙补西墙,其结果必然导致公共支出的预算徒具虚名,而无实际的执行意义,因而,要提高国家财政宏观的有效性,硬化预算的约束,必须加强政府公共预算管理,完善其监督机制。
   按照科学的管理、监督理念审视当前的政府公共支出预算体系,不难发现其在编制方法管理体系等方面不合理不科学性以及财政监督体系某种程度上存在着的结构性不合理缺陷。在管理方面,原有的预算体系是将支出切块分割到各部门,由各部门自由分配。这种粗放性管理显然不可能详细地确定和规范部门及其下属单位预算支出项目和支出内容,当然也就不可能全面地发挥财政分配资金的职能作用。在编制方法上虽然已经改革但仍未完全摈弃一些不够科学规范的编制方法,如基数法,这就不可避免地造成预算单位之间的苦乐不均,难以体现公平与效率的原则。在财政监督体系上,原有的监督体系存在着明显的结构性缺陷。目前我国由各级人大行使立法权,并对政府财政行为进行监督。然而,财政行为是否合理、合法,是否能体现全体人民的根本利益,人大除听取同级政府自己的评价外,再无别的机构或专门力量能够对其负责。如果说在计划经济时期尚可勉强运作的话,那么在市场经济条件下,这种监督实际上也只能说是徒有程序而无真正实际的意义。人大实际上是有权威却无专门力量和手段。而有专门力量和手段的审计部门但权威性低,行政监督工作不到位,职能效果也就不明显。审计部门审计同级财政无疑就是审计同级政府,也就是审计自己的顶头上司,其难度可想而知。而“下审一级”的做法,确属权宜之计,也收效甚微。再则,审计涉足财政监督的初次监督,势必涉及部门业务的重要交叉和工作协调等问题,还有监督标准和执法力度的不统一等许多问题,势必造成财政监督的整体效果差。