试论财政平衡原则与地方公共品供给的制度安排

   论文关键词:地方公共品  财政平衡  溢出
   论文摘要:地方公共品存在两个边界:政治边界与经济边界。政治边界是指作出供给决策的行政辖区,而经济边界则包括所有从公共品中受益的个体。奥尔森认为,这两个边界相一致,即“财政平衡”是公共品达到社会最优的必要条件。但从现实来看,这种所谓的地理意义上的平衡通常是不存在的。在存在溢出的条件下,地区之间构建一种契约式的财政平衡更加符合实际。本文在此基础上对几种制度安排作了评析。
   一、 奥尔森的“财政平衡”原则
   与私人品区别,公共品一般具有相对广泛的受益边界。根据受益边界的不同,人们又把公共品划分为地方公共品、全国公共品和跨国公共品等。当一个地区公共品产生的收益超越了提供它的地区边界而同时又没有获得来自其它受益地 区的补偿时,我们称这一公共 品存在着“溢出效应”(Spillover Effect)。例如,一个地区的环境污染治理政策将改善邻近地区居民的生活质量。又如,地方政府在教育领域的公共投入会通过地区间要素流动而产生溢出效应。这些溢出效应的存在暗示着公共品的政治边界与经济边界发生了分离。在这里,政治边界是指作出供给决策的行政辖区,而经济边界则包括所有从公共品中受益的个体。奥尔森(Olson,1969)认为,当公共品的这两个边界相一致时“财政平衡”(FiscalEquivalence)即产生。科尔内斯和桑德尔(Comes& Sandier,1996)则从奥尔森 的财政平衡概念出发,论证了公共品供给达到帕累托最优的实现条件。
   奥尔森认为,一个公共品与提供它的政治边界之间存在着以下三种可能的逻辑联系 :(1)公共品的受益范围超越了提供它的政治边界 ;(2)公共品仅仅满足了提供它的政治辖区中部分居民的需求 ;(3)公共品的受益边界等同于提供它的政治边界。第一种情况实际上意味着一个地区的公共品供给决策对其它地区产生了溢出效应,即外部性。一些学者认为,溢出的存在将导致地方政府提供一个小于社会最优的公共品数量。假定地方政府以最大化辖区内居民福利为 目标 ,那么它会将公共品的供给水平定位于其边际收益与边际成本相等这样一个点上,从而忽视了对辖区外居 民产 生的外部效应 。威斯 布罗德 (Weisbrod,1964)分析了溢 出与 溢进(Spillins)同时存在的情况 。他认为 ,当一个地区提供公 共品产生溢 出时,即使存在等量的溢进,也不会改变公共品供给不足这一事实。因为来 自其它地区的溢出在这里可以被看作为对本地区的一种净收益,对于公共品边际决策很可能不会产生实质性的影响。从整个社会来看,溢出所导致的公共品供给不足并不对应着溢进会产生公共品供给过多。第二种情况即公共品的受益范围仅仅是辖区人口的一个子集。奥尔森称之为“内部性”,它与前面所提及的外部性具有相似的效应。假定公共品的供给是根据林达尔自愿交换原则进行的,那么这里将不可能会出现这种内部性。然而,当地方公共品决策通过多数投票规则产生时,这种情况将必定存在。由于公共品的收益集中于一部分居民而成本则由所有纳税人进行分担,因此那些没有受益的纳税人实际上承受了来自公共决策的外部性,从而有激励阻止这一公共品的供给。第三种情况是指公共品的经济边界与政治边界相一致,这意味着地区之间完全不存在收益或成本的溢出效应。地方政府以边际收益等于边际成本的方式来决定公共品的供给数量,既是地区的最优量也是社会意义上的最优量。
   二、“财政平衡”的逻辑与地方公共品的最优供给
   (一)地理上财政平衡的非现实性
   奥尔森的财政平衡概念意味着对于具有唯一受益边界的公共品原则上都应存在一个与之匹配的政府层级。在这一意义上所构建的政府体制既避免了地区间的外部性,也消除了地区内的内部性,从而使得资源配置更可能达到社会最优。这一逻辑很大程度上解释了现实中所存在政府层级的多样性。也就是说,完全的集权体制和完全的分权体制都是无效的。各个层级政府的存在有其 自身的理论依据。当公共品的受益范围在地方时,地方政府提供是有效的当受益范围在全国时,中央政府提供则是有效的。然而,在现实中仅仅依据公共品的经济边界并不能够严格地推出其政治边界。一般来讲,公共品的供给具有灵活性 ,它必然随着居民偏好的变化而变化。而政府的规模和层级一旦被设定就很难改变。因此,这两者之间通常很难建立起一种严格而稳定的对应关系。从现实的情况来看,奥尔森所谓的“财政平衡”一般不会存在。
   1.公共品的时空维度。公共品具有相对广泛的受益边界。这种受益边界既可以从地理上来理解,也可以从时间上进行审视。从地理上来看 ,公共品的受益边界可以通过产品本身与其消费者之间的距离来进行衡量。例如,对于医院、公 园以及学校等公共品,其产生的客观收益会随着消费者与其之间的距离而发生变化。一般来讲,这一距离越大,消费者所能获得的客观收益将越少。而对于一些纯公共品,如科学技术的突破,其影响范围将是全国乃至全世界。另一方面,从时间上来看,公共品同样具有跨期的溢出效应。一个典型的例子是地方的环境规制政策。环境规制作为一种公共品,应该具有时间上的受益边界。因此,如果仅仅依据地理平衡的逻辑,我们很难使得公共品的两个边界相一致。既然公共品的效应会 随着时间的推移而发生改变,那么这必然要求相应的政府层级也发生改变。显然这是不符实际的。
   2.政府的多功能特征。奥尔森的财政平衡产生有一个假定条件,即每一个政府仅仅提供一种公共品。这并不具有现实性。除非一个地区具有同质的人 口,否则政府不可能仅仅提供一种公共品。现实的政府通常是个多功能的政府,它为偏好差异的居民提供了各种受益边界不同的公共品。然而,一个多功能的政治辖区却不可能在地理上被决定。因为一旦我们接受了奥尔森的财政平衡概念 ,那么在这里每提供一种公共 品就暗示着一个政治边界将被替代。
   显然 ,地理意义上的财政平衡与多功能型政府概念是相冲突的。
   (二)溢出条件下的最优供给
   以上的分析证实了这样一个观点:公共品的政治边界与经济边界通常并不一致。也就是说,地方政府在提供公共品的过程中一般会产生溢出效应。关于溢出条件下的公共品供给问题,许多已经进行了论述 。许多学者认为,溢出的存在将导致地方公共品的供给不足。也有一些学者 ,如威廉姆斯等认为溢出也可能导致公共品的供给过多。尽管没有形成一个统一的观点,但至少这一点是明确的:地方公共品的供给很大程度上取决于其溢出的状况 。溢出越小 ,地方政府所提供 的公共品就越接近于私人品的供给,从而更可能达到社会最优 。相反,溢出越大,地区所提供的数量就越可能偏离社会最优。因此,如果地区之间不存在着一种合理的补偿机制,那么构建一个奥尔森意义上的政府体制是必要的。也就是说,我们需要尽可能地避免地区之间的溢出效应。然而 ,正如以上的分析 ,现实中公共品的两个边界通常并不一致。因此,我们要做的就是设计一种有效制度来克服或避免这些溢出所产生的次优结果。
   一个首要的问题是明确社会最优的实现条件。遵循威廉姆斯的分析 ,当地区之间存在公共品的溢出时 ,社会最优要求 :1)依据 因提供公共品而对其它地区产生的溢出,收到相应的补偿。2)因受到来自其它地区的溢出而进行相应的支付。显然,如果能够设计一种制度以使得公共品的消费与支付之间形成一种对应关系,那么社会资源的配置效率将大大被提高。