WTO框架下的我国政府采购市场开放

[摘要]随着我国启动加入WTO框架下政府采购协议的谈判，我国政府采购市场的开放就成为国际社会关注的焦点。如何在履行WTO协议的情况下适度推进我国政府采购市场的开放并支持国内产业结构调整和升级，形成对我产业的有效保护是我国政府将要面临的一个现实问题。本文通过对我国政府采购协议的进展状况的介绍并结合国际政府采购市场开放的经验比较，提出了目前情况下的相关具体政策建议.
[关键词]政府采购协议;市场开放;国际比较
自2008年9月以雷曼兄弟破产为标志，美国次债危机引发的金融危机继续向实体经济蔓延，为保证我国经济稳定增长，我国政府于11月份开始逐步实施“4万亿”经济刺激政策，以铁路、基建投资为代表的公共工程项目投资在全国范围内迅速展开，这些工程所需的物资、设备采购对于中外企业无疑是一个巨大的市场和商机。为确保这些经济刺激计划能够更有效地对我经济产生积极作用，2009年6月我国发改委、工信部、监察部等九部委联合发文规定政府投资项目属于政府采购，除特殊情况外均应采购本国产品，确需采购进口产品的，必须在采购开始前按照有关规定报国家相关部门审核同意。与此同时，2009年5月以外企在逾50亿欧元的风力涡轮发电机订单竞争失利为导火索，欧盟、世行、国外媒体纷纷发表看法，针对我国4万亿经济刺激计划中的“优先购买国货”条款进行发难，认为此举将会引发与贸易伙伴之间的紧张关系，并加剧世界范围内的贸易保护主义，有悖于WTO的“无歧视”和“国民待遇”原则.
至此，政府采购市场开放问题又一次成为问题的焦点，那么我国政府采购市场的发展现状以及是否符合WTO规程，如何在WTO框架下运用国际政府采购的方式支持国内企业发展同时提升我政府管理运营水平是一个迫在眉睫需要研究并加以改进的重要课题.
一、我国政府参与WTO框架下《政府采购协议》情况介绍
（一）《政府采购协议》由来
1946年起草“关税与贸易总协定”时，由于当时政府采购的市场份额和规模还不大，对国际贸易的影响也未充分显示，因此当时制定的有关条款将其作为例外，排除在总协定约束范围之外。比如，关贸总协定第3条、第5条规定了非歧视性、国民待遇等原则，但在第3条第8款却又规定政府公共财政采购的例外条款，因此总协定最初的条款中对政府采购所可能造成的贸易歧视未引起高度重视，给各国政府在其采购活动中实行歧视做法留下了文件支持。随着国际贸易的发展，政府采购的规模越来越大，特别是到了80年代，无论在发达国家还是在发展中国家，政府都成为货物贸易和服务贸易中的最大买主。据统计，国际政府采购总额每年都达数千亿美元，占世界贸易总额的10%以上。但由于政府采购不受关贸总协定国民待遇的限制，也不适用其最惠国待遇条款，各国可自由优待本国产品或某外国产品而歧视他国产品，导致大量国际贸易活动背离总协定的规则。歧视性政府采购已日益发展为国际贸易中的一个严重障碍，越来越受到人们的关注.
二战后，各国急于恢复国内经济，面对美国产品的强大竞争力，纷纷采取贸易保护主义，充分认识政府采购对民族产业支持的重要性并极力推行，如日本、韩国的政府购买对汽车和电子等产业的发展、崛起就起了巨大的作用。由于政府采购的规模越来越大，如何评价第8款的政府采购规定，在关贸总协定引起各国争论。在总协定第七轮多边谈判中，政府采购问题终于被纳入东京回合谈判范围，并于1976年7月成立了政府采购的分题组，专门谈判政府采购问题。经过长期的讨价还价，东京回合多边贸易谈判于1979年4月在日内瓦签订了第一个《政府采购协议》（以下简称GPA），于1981年1月1日起对届时已接受或加入该GPA的各国政府开始生效。1987年，GPA的缔约方对1979年GPA做了修改。1993年，各缔约国在乌拉圭回合的谈判上，又在东京回合的基础上就《政府采购协议》达成了新的内容，新协议的内容扩大了旧GPA的适用范围.
GPA是WTO现存的两个诸边协定之一，并不属于一揽子协定的内容，申请加入WTO的国家可以自由选择是否加入GPA，其主要目标是促进WTO成员开放政府采购市场，扩大国际贸易。截止目前，GPA包括美国、欧盟等13个成员，共40个国家和地区参加，大约占WTO成员总数的五分之一.
（二）我国政府采购协议的进展
2001年12月11日，中国加入了世界贸易组织，这也就意味着在未来要接受WTO的《政府采购协议》的相关约束。实际上，在我国实际申请加入世贸组织的谈判过程中，GPA的一些主要缔约国就将签署GPA作为支持我国加人世贸组织的一个重要条件。美国确定了协议谈判的三个重要对象，即中国、中国台湾及澳大利亚。欧盟甚至提出，我国可先签署GPA，并先享受GPA的权利，后承担义务，即我国的供应商可先进入欧盟的采购市场，获取采购合同，到一定时间以后，再开放我国的政府采购市场。发达国家迫切希望我国签署GPA的主要原因，是盯住了我国数额巨大，而且前景广阔的政府采购市场.
我国也承诺将在入世两年后启动加入GPA的谈判，但是由于时机不成熟，这个问题一直搁置下来。2007年12月28日，我国政府签署加入GPA申请书和初步出价（政府采购市场开放清单），标志着我国正式启动加入加入GPA的谈判。2008年9月，我国向WTO秘书处提交有关国内政府采购体制的国情报告，并先后与美国、欧盟、日本、加拿大、韩国进行磋商，就采购实体、门槛价、采购范围、总备注等问题进行了深入交流，目前中外相关方分歧较大，主要集中在双方要价的差异，外方要价明显超出我出价水平，并敦促我方尽快提出改善出价，同时向我方提交了我方出价的问题单。截至目前，我国政府正在与相关参加方就相关技术问题紧锣密鼓的谈判。总而言之，这是我国对外经贸领域的又一项重要谈判，必将对我国经济、社会发展产生深远的影响.
（三）加入GPA对我政府采购市场开放的影响
政府采购协议的主要目的是限制购买国货政策，把国际竞争因素引入国内政府采购市场，为了达到这一目的，《协议》确立了非歧视、国民待遇和保证透明度等基本原则和相关详细措施。然而，承担这种义务的交易是在有限的范围内，即《协议》仅适用于签字国家提交的附表上的实体部门。目前协议的成员国多为经济发达国家，由于国内企业的竞争力较强，在开放政府采购市场后，并未出现外国供应商蜂拥而入的情况，在英美等经济大国，外国供应商要进入该政府采购市场也非易事，统计表明，美、日、加、西欧13万sdr（特别提款权）以上的政府采购中，外国产品所占的比重都不高，加拿大为20%，日本为16%，美国为9%，西欧只有1%，一些小的成员国的购买反而更加国际化，如香港政府采购市场的外国产品比例超过了90%.
我国是一个发展中的大国，加入协议意味着我国政府采购市场的开放，利弊兼有。我国政府采购协议谈判启动之后，欧美、加拿大、韩国等先后要求我国开放政府采购市场，使我谈判形势异常严峻，我必须依据我国国情，整合相关方面力量，综合研究加入GPA的利弊得失，从而取得谈判的主动。从目前的形势看，对我有利的方面，一是我国各机关、团体可以采购到更多国外物美价廉的产品、工程、服务，国内企业同时可以进入国际政府采购市场，赢得更广阔的生存发展空间；二是有助于我国政府采购的透明度，完善我国财经领域的立法，同时促进廉政建设，不断推进政府采购和管理水平的提高.
对我不利的方面，一是政府采购市场的开放必然会使某些国内企业受到冲击，危及到就业和国内产业；二是我国的政府采购体制、法律配套方面还滞后于现实的要求，因此必然要加快推进法律、规章、体制的改革；三是透明度原则、最惠国待遇原则等国际规则将对我行政制度建设、行为规范提出更高要求，必须尽快完善，否则将不能应对政府采购市场开放所带来的负面影响.
二、目前我国政府采购市场开放的现状和问题
自1995年由上海最先试行政府采购管理工作以来，政府采购规模不断扩大，采购内容从汽车、设备扩展到汽车维修、会议服务、计算机软件、工程招标等领域，采购金额从1998年的31亿元发展到2008年的5900亿元，不仅提高了资金使用效率，同时从制度上促进了廉政建设，取得了较好的经济效益和社会效益。但是，值得注意的是，虽然我国在政府采购法中明确指出要支持国货、有助于实现国家产业政策，然而在计算机软件、汽车、工程机械等领域的政府采购实践中却没有得到很好的贯彻，表现为采购的国货少、自主品牌少，并没有很好的起到支持民族产业发展的目的，这一点已为众多国人所诟病，譬如，2003年，我国政府采购的计算机在软件中国产软件的占有率只有30%,2004年通过政府采购的3000多辆汽车中国产汽车占比非常低，自主品牌车中只有红旗的采购量稍微多一些，当然，形成这种局面的因素很多，但是不可回避的是缺乏政府采购市场的支持，我国企业将失去一个非常大的消费群体，最终失去宝贵的发展机遇.
政府采购市场是一个特殊的消费市场，它的封闭是暂时的，开放则是必然趋势，当然开放必须是对等的。由于我国至今还未签署国际性或区域性的政府采购协定，我们在《政府采购法》中做出了强制性购买国货的规定，在采购实践中，采购机关也基本上做到了优先购买国货，然而这种局面明显地限制了跨国公司的商业机会，日益引起国际社会的广泛关注.
综上，GPA的启动必然意味着未来我国在协议内的政府采购市场开放问题，我们必须未雨绸缪，及早研究解决办法和措施，目前国内政府采购市场的相关软件、硬件的欠缺困扰着我国政府采购市场的开放。主要表现在以下几个方面.
（一）政府采购体制欠规范。
由于我国政府采购规模小，采购实践工作开展的时间不长，因此还没有形成一整套严密的政府采购组织管理机构、信息管理发布、竞争、监管、考核、争端解决机制，同时也缺乏相关的管理经验，在这种情况下，政府采购的竞争、公平、公开基本原则尚不能完全贯彻，更谈不上利用政府采购来服务本国经济和产业政策的实施，一旦贸然加入，将会对我相关产业领域造成很多不确定的负面影响.
（二）国内相关法律滞后。
利用法律手段规范政府采购市场是国际上的通行做法，没有法律的约束，就会使一国的政府采购在国际政府采购市场处于不利的竞争地位，从而难于消除国际采购市场的贸易壁垒，最终难于有效的保护民族产业发展。我国目前规范政府采购行为的法律还比较滞后，表现为虽然《政府采购法》和《招投标法》已颁布实施，但只能管理部分政府采购，未能提供适合各种情况的一揽子采购方法和程序，政府采购法的实施细则也没有出台，招投标法很难解决相关诸多问题，政府采购的很多配套法规远未到位.（三）对GPA相关参加方的情况不掌握。
由于我国还未加入GPA，虽然通过各种渠道了解情况，但对其研究和学习还不深入，表现为对相关参加方的承诺背景、采购体制、具体操作程序、实际采购情况不了解，因此对参加方为什么提出例外、对我影响如何、是否可以为我所借鉴等问题均不掌握，使我难以预估政府采购市场开放的后果.