从缺位到归位_高等教育财政中的政府责任

　　[摘　要]20世纪90年代以来,我国高等教育财政陷入了困境,原因包括规模扩大过快、制度不健全等因 素,但政府同样承担着不可推卸的责任。当前高等教育财政中政府责任缺位体现在投资责任缺失和转移、效率 与公平问题突出、法制建设滞后、多元筹资缺乏政策供给和中介组织发展缓慢等方面。可通过增加公共财政投 入、促进制度变迁、开源与节流并重、加快高等教育财政法制化进程、培育和管理中介组织以及建立高等教育 财政问责制等措施来实现政府责任的回归.
    　　[关键词]高等教育财政;政府责任;缺位;归位 　
  　Abstract:Since 1990/’s, higher education finance in China has been in a mess. The reasons lie in the ex- cessive expansion and imperfect system, and the government bears an inescapable responsibility. The ab- sence of government responsibility in current higher education finance is manifested in the following ways: the absence of investment duty, the striking equity and efficiency problem, the backward law construction, the slow progress in intermediary organization, and so on. To make government responsibility be present, it is necessary to increase public financial investment, to promote system reform, to lay equal stress on open source and reducing expenditure, to accelerate the institutionalization of higher education finance, and to establish the accountability system of higher education finance.
    Key words:higher education finance; government responsibility; being absent; being present 

       一、前　言 高等教育的发展,离不开必要的财政保障,正 如美国著名的教育行政学家罗森庭格所言:“学校 经费如同教育的脊椎”。高等教育财政,指的是在 发展高等教育事业中,有国家(政府)、社会机构、 私人等参与的一种分配关系,它代表着国家利益在 某种程度上向有关高等教育机构拨付经费、调控高 等教育的经费开支,并通过相应的经济手段和法律 手段管理和发展高等教育事业[1]。改革开放30多 年来,我国高等教育财政仍然处于不宽裕状态,其 中固然有1999年开始的高校扩招、高等教育财政 制度不健全等因素制约,但更主要的是政府责任的 缺位。作为大学的行政管理者和公立大学举办者, 政府对大学具有与其角色相应的控制权力,根据权 责一致原则,“权力就是责任,有权必须尽责,权 力与责任必须对等”[2],高等教育的产品性质也决 定了政府在高等教育中具有不可推卸的责任。而最 近《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出的 全面提高高等教育质量, 2020年高等教育毛入学 率达到40%的目标,更是对未来我国的高等教育 财政赋予了更大的使命。因此,如何实现高等教育 财政中政府责任的归位将是我国政府落实科教兴国 战略和教育优先地位的重要命题.
    　　二、高等教育财政中政府责任的缺位 现状 1·政府投资责任缺失,存在转移现象 我国高等教育发展的基本国情是穷国办大教 育,以占世界公共教育经费总数1·4%的财力支撑 着占世界教育人口22·9%的庞大教育系统。虽然 高等教育已经进入大众化阶段, 2009年高等教育 在学人数总规模2 979万人,毛入学率提高到 24·2%,居世界第1位[3],但是经费短缺问题一直 悬而未决,法律规定的教育经费“三个增长”和占 GDP4%的目标尚未真正兑现,政府的执行力和公 信力饱受质疑.
    政府财政投入能力和意愿的不足,容易导致政 府财政责任的转移。首先是财政责任向社会转移.
    就实质而言,“国家承担的责任向社会转移根本不 是想要确保服务有更好的质量和有更大的效率,也 不是想要确保由这些特征所规定的用户有更广泛的 参与,在某些场合,这种责任的转移正在被归结为 单一的财政负担的转移”[4]。其次,财政责任向高 校转移,造成高校负债现象严重。据不完全统计, 目前我国各类高校潜在负债规模总计在5 000亿元 左右,巨大的还贷压力影响了高校的正常发展.
    2·高等教育财政的效率与公平问题突出 基于公共财政的本质特征和高等教育的产品属 性,公平应该是资源配置的最基本原则与核心理 念;而效率作为市场经济下资源配置的核心原则, 在政府投入有限的情况下也必须予以关注。美国经 济学家阿瑟·奥肯说过,“或许这正是为什么它们 互相需要的道理———在平等中注入一些合理性,在 效率中注入一些人道”[5]。但现实中两者因无法兼 顾而可能导致同时失灵.
    政府对高等教育财政效率的关注缘于公共资 金的短缺,诚如约翰·布鲁贝克在《高等教育哲学》 一书中所指出的,“即使最富裕的国家也不可能提供 普及高等教育所需的经费……我们面临的问题是怎 样合理地分配有限的剩余资源”[6]。当前我国高等 教育财政的效率状况堪忧。首先,教育预算长期处 于事权和财权分离状态,级次较低,造成预算约束软 化和经费使用的宏观效益不高。其次,财政拨款体 制亟待改进。当前实行的“综合定额+专项补助”拨 款模式缺乏效率,按生均成本而不是边际成本拨款 容易刺激高校盲目扩大规模。此外,教育经费的使 用效益不高。高校由于受“单位制”的路径依赖、“小 而全”办学格局及财务制度不健全等因素制约,原本 短缺的高等教育经费未尽其用.
    社会公平正义是社会稳定的基础,对于发展中 国家和体制转轨国家的高等教育财政来说,遇到最 突出的问题就是不公平现象加剧。一方面,高等教 育财政投资不平衡。由于现行高等教育管理体制和 分级财政体制对政府投资责任的划分不清,造成了 央属院校与地方院校的校际投入差异以及东部较发 达地区与中西部较落后地区的地区投入差异。另一 方面,学生资助体系不完善。“奖、勤、补、减“不仅数 额小,而且覆盖面窄,居于核心的助学贷款制度也因 存在还款风险等问题有待改进。在这种情况下,一 直居高不下的学费不仅成为低收入家庭的沉重负 担,甚至成为一些家庭致贫的关键因素.
    3·高等教育财政法制建设滞后 改革开放以来,我国已建立了高等教育法律体 系的基本框架,高等教育初步走上依法治教的道路, 但面对市场经济和高等教育发展特别是高等教育财 政改革的需要,政府的法制建设已显窘迫。在立法 方面,目前有关高等教育财政的规范大多来自于《教 育法》、《高等教育法》等的指导性和概括性规定,缺 乏一部真正意义上规范高等教育财政法律关系的专 门法,导致问责时的无法可依。其次,在执法方面, 政府执行力亟待加强,许多已经颁布实施的法律法 规没有得到真正落实,有法不依、有法难依现象严 重,如《教育法》规定的教育经费“三个增长”至今尚 未落实。而在现代民主政治条件下,依法治国,更强 调公权力的守法。所以,是否要求并做到让政府守 法,才是衡量法治社会的一个重要试金石[7].
    4·多元筹资机制缺乏政策供给 政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定 时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标 所采取的政治行为或规定的行为准则,是一系列谋 略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称[8]。在当 前我国高等教育财政投入能力不足的情况下,多元 化筹资渠道已成为其必然选择,而能否开拓多元化 渠道,有效的政策供给是关键.
    在社会层面,随着政府治理模式的转变和社会 力量逐渐觉醒,社会参与高等教育事务的意识和能 力提高,但政府一直缺乏积极的回应。从捐赠来看, 我国虽早已颁布了《公益事业捐赠法》,但出台的优 惠政策并未达到预期激励效果,捐赠占高校经费来 源的比例很小且不稳定。从投资办学来看,虽然近 年来民办高校发展迅速,但资本对利润的追逐与法 律“不得以营利为目的”办学的规定相悖,这导致民 办高校在拨款、融资、产权等方面无法得到政府的公 平对待。在高校层面,在产学研一体化成为高校创 收主要突破点的背景下,政府在校办企业的上市、税 收、土地等方面的优惠政策却很少,高校“造血”缺乏 良好的政策支持.
    5·扶持高等教育中介组织发展力度不够 高
等教育中介组织是介于政府、高校与个人之 间的组织形式,在高等教育财政中它所承担的功能 主要是政府的“额外负荷”,如信息咨询、财政拨款、 经费使用监督、教育质量评估等。发达国家经验表 明,培育高等教育中介组织,在政府与高校之间设置 一个“缓冲器”,有利于实现高等教育财政的公平与 效率。近年来,随着我国市场经济和市民社会的发 展,各种性质的教育中介组织如雨后春笋般出现,但 受市场经济体制形成较晚、市民社会还欠成熟、教育 行政相对集权等因素影响,总体发展不足,特别是承 担高等教育拨款、评估、监督等职能的中介组织更是 发展缓慢。政府作为我国高等教育中介组织的推动 者,需要为其提供良好的成长环境,而我国政府在这 方面的支持非常有限.
    三、高等教育财政中政府责任归位的路径 1·增加公共财政投入 “如果希望大学或任何其他的高等教育机构对 社会的变革和进步作出显著贡献,则国家和整个社 会不应将高等教育只看作是公共预算的负担,而更 应是增强竞争力、促进文化发展和增强社会凝聚力 的一项长期投资……结论是,为了确保高等教育的 教育、社会和制度使命的完成,对高等教育的公共资 助仍然是必要的”[9]。政府作为社会公共利益的代 表和教育投资的最大受益者,理应承担起高等教育 财政的主要投入责任。从需求角度来看,高等教育 的发展、高等教育质量的提高以及教育公平的维护 都需要足够的财政支持;从政策角度来看,《高等教 育法》、《国家中长期教育改革与发展规划纲要》等明 文规定了以政府为主的教育财政体制以及投入责 任。因此,政府必须稳步增加公共财政投入,保持高 等教育财政的稳定.
    2·促进高等教育财政的制度变迁 制度变迁是指创新主体为实现一定的目标而进 行的制度重新安排或制度结构的重新调整,实质是 一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程[10], 分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。我国高等 教育财政制度改革属于一种自上而下推进的强制性 变迁,政府始终扮演着“第一行动集团”的角色.