试论我国财政农业投入:绩效、原因、对策——农户经济行为理论视角的分析

    突破传统农业生产方式下财政支农目标和农户经济目标冲突的出路在于农业现代化。现代农业采取新的、高效率生产方式，生产高附加值的、高收人需求弹性的农产品，农业劳动生产率和收益率高，能够实现农产品供给增加、农民收入增加和农业生态环境改善的和谐统一，即既有利于财政支农目标达到，也有利于农户收人增加和家庭效用增加，使财政政策有坚实的微观主体基础，政策传导机制顺畅。
    第三，财政农业投资与农业现代化要求错位，不利于传统的农业现代化。从传统农业向现代农业转化要求劳动者知识技能、生产工具、生产对象、生产方式等诸要素整体协调和层次的提升，任何一个方面的落后都将制约农业现代化进程。从农业生产的要素构成来看，劳动力、土地、劳动工具、农产品品种、基础设施、技术等要素的有机协调，才能有利于农产品的产量增加，以及其质量和效益的提高。农户从农产品产出增加到收人增加之间还必须经受市场的考验，即完成从农产品的生产、运输到销售，或者从生产、加工、运输到销售的全过程。事实上，在城乡二元经济结构条件下的传统农业经济内部，传统种植技术不能适应农产品新品种的要求，气候等自然条件受控性差，农业自然风险大;农产品市场体系和制度不完善，农业经营市场风险大等制约着农业经济效益的提高。要提高农业经济效益，实现农产品产量增加和农民收人增加的统一，财政必须有所作为，如通过对农业基础设施投资，整治土地，改良土壤，改变农业生产对自然条件的被动服从局面，降低农业生产的自然风险，改善农业生产条件;增加农业科研投人，提高农业技术水平，增强适应市场需求的能力;研究开发、推广先进适用机械设备，提高农业生产效率;对农民进行人力资本投资，提高农民的文化技术水平;完善市场体系和市场制度，降低农产品交易成本和市场风险等等。以上措施的综合配套是提高农业经济效益、实现传统农业现代化的根本途径。
    政府作用的有效发挥是农业走出传统农业困境的重要前提。农村公共品供给不足不仅影响农民劳动生产率的提高、收人的增加，也影响农民生活质量的提高和福利的改善。
    由此可见，一定规模的财政农业投资和投资结构的合理化是改善农业生产条件，提高农业劳动生产率，促进农产品产量增加、质量提高和农业经济效益提高的重要条件，是实现传统农业现代化，缩小农业与现代工商业之间、城乡之间的差距，构建和谐经济社会关系的基础。
    三、提高财政对农业投入效益的对策
    理论上，要提高财政对农业投入的绩效必须使财政投人方式与农户理性经济行为相协调，财政支农目标与农户经济行为目标相兼容，促使农户增加对农业的投人，提高要素的配置效率。事实上，我国财政对农业投入与农户经济投入的互补性较差，不能产生协同效应，这是财政农业投人绩效不理想的根本原因。提高财政支农绩效必须改变不合理的财政支农投人规模、结构和机制，使财政支农投人能够适应、引导农户经济行为，促使农民收人增加、农产品供给增加、农村经济发展、农业现代化和农村生态改善。
    第一，增加财政支农的资金投人力度。财政支农资金总量投人增加是结构优化的前提，只有在投人总量增加的前提下，投人结构才能得到有效的调整和优化。根据发达国家的农业发展规律，当一个国家进入工业化社会，农业投资比较率这一指标值应该接近1。可是，我国的这一指标值还不到0. 2。当前，我国已经开始进人工业“反哺”农业，城市带动乡村的发展阶段，应该通过完善财政支农制度，强化财政支农政策执行，确保财政支农资金的增长速度不低于经常性财政支出增长速度，逐步提高财政投资比较率和财政支农资金在财政支出中的比重，改善农村基础设施条件，提高农村公共服务的供给水平，改变农村公共品供给严重短缺的局面。这是从根本上改造传统农业、提高农业生产能力、增强农产品供给能力、增加农民收人的重要前提。
    第二，优化财政支农资金投人结构。从财政支农资金影响农民生产经营行为的途径和机制看，财政支农资金应该在完善农业生产基础设施，增强农业生产抵御自然风险的能力，完善农产品市场体系，降低农业生产市场风险，降低农业生产成本，提高农民农业生产技能，促进农业技术进步，增加农村社会保障资金供给，健全农村社会保障体，提高农村社会保障水平等方面发挥主要作用。
    第三，以制度创新为突破口，强化财政支农资金投人和结构优化。增强财政支农力度除了要优化增量财政支出结构外，还必须从公共财政制度和国民经济协调发展要求出发，对存量财政支出结构进行调整和优化。由于我国财政支农资金的主体在地方政府，以产值、速度为目标的地方政府政绩考核制度具有鼓励地方政府将财政资金投向非农生产领域的事实。我国工业化中期阶段的到来，应该及时转变在此之前形成的以农补工的思路、政策和制度。应该从根本上改变传统的地方政府政绩考核制度。在目标体系上，突出农业发展、农民收人增加和城乡差距缩小的目标。在考核主体结构上，增加农民对地方政府政绩的影响力。在考核周期上，考虑到财政农业投资见效慢的实际，适当延长对地方政府政绩考核周期等。此外，调整优化农业和涉农部门内部组织结构，提高工作效率，精简合并部分机构，降低各项事业费比重。将具有共同受益性质的农业基本建设投资从财政支农资金中独立出去，避免对农业资金的挤占。根据农业科学技术转化、应用特点、农业投资收益外溢程度、农户投资能力等因素建立投资引导机制，引导农户和社会资金对农业投资。