浅谈煤炭资源税费属性研究

来源:岁月联盟 作者: 时间:2013-02-26

   [摘要]一般理论研究中都将煤炭行业中的矿业权价款和使用费、资源税、矿产资源补偿费视为煤炭资源成本。基于租税理论,我国目前煤炭行业的资源税和矿产资源补偿费的本质属性是租,是市场对煤炭资源所有者的“赐予”;所有者可以借助煤炭资源租这一经济手段控制或影响开采者的行为,实现煤炭资源的可持续利用。因此,实现政治权利的税费制向所有权租税制的变革是煤炭资源税费改制的方向。
  [关键词]煤炭资源税费;成本;资源租;税费调整
  我国“缺油、少气、富煤”的能源结构决定了煤炭是我国国民经济发展的资源基础,煤炭在一次能源消费总量中的构成一直占70%左右,并且据预测,这一消费结构在近五六十年内难以改变。但煤炭却是不可再生资源,据BP(2007)估计,我国煤炭资源储量只有1145亿吨,可供开采年限只有45年。因此,煤炭资源产业的可持续发展问题、煤炭资源的接续能源开发问题等是我国政府必须关注的现实问题。本文从税费视角对煤炭行业面对的税费条款设置的目的及作用进行剖析,研究我国煤炭税费制度应发挥的作用及变革的方向。
  一、我国煤炭资源税费结构特征
  我国现行的煤炭资源税费主要有矿业权(探矿权、开采权)价款及使用费、资源税、矿产资源补偿费(参见表1)。
  1.矿业权使用费及价款。两权使用费和价款设立的初衷在于完善矿产资源有偿使用制度,形成高效的资源勘探资金机制,实现对煤炭资源有效地勘查、保护和管理。1996年国务院修订了《矿产资源法》、1998年出台了《探矿权采矿权转让管理办法》,初步确立了探矿权采矿权有偿取得、有偿使用的制度,建立了矿产资源有偿使用的制度框架。但我国目前煤炭资源无偿和有偿使用双轨制格局的存在,企业无偿或以极低投入获取矿业权,导致行业进入门槛过低,大量不具备安全生产条件的小煤矿纷纷进入,由此带来资源的浪费,所以,包括矿业权价款的二级流通市场完善等一系列问题仍有待完善。
  2.资源税与矿产资源补偿费。矿产资源补偿费和资源税是我国矿产资源有偿使用制度的主体。资源税设立的目的是为了调节资源开发活动中的级差收益;而矿产资源补偿费设立的用意,在《矿产资源法》中明确将其作为对使用国家所有矿产资源的支付,也就是要实现国家对资源所有权的“绝对收益”。但在具体实施中,资源税的征收方式却是既适用于开采优质资源的煤炭企业,也适用于开采劣等资源的煤炭企业,也就是说,对煤炭资源“级差收益”的调整是通过“绝对收益”的获取方式,这本身就存在不合理性,所以,从实际效果看,资源税混淆了与资源补偿费的性质。基于此,有学者建议取消资源税,有学者主张取消矿产资源补偿费,趋于一致的观点是效仿国际惯例改征权利金取代资源税和矿产资源补偿费,提高征收比率,实现国家的所有权收益。
  二、厘清煤炭资源税费因素的成本属性
  在一般的理论研究中,煤炭资源矿业权(探矿权、开采权)价款和使用费、资源税、矿产资源补偿费习惯上被称为我国煤炭企业资源成本。根据探矿权、采矿权价款和使用费的界定,虽然目前我国关于矿业权价款的二级流转市场还不完备,但是要获得煤炭资源的探矿权或采矿权,为了获取或使用相应的经营权,支付价款是事前的程序(虽然目前价款可以分阶段上交),而支付矿权使用费是事后的程序,因此,很好理解矿业权价款和使用费是矿权人必须付出的经营成本;而按照租(或地租)相关理论,资源税和资源补偿费(或者权利金)本质上不应该被视为煤炭企业成本。
 资源税和资源补偿费的本质属性是租。租是商品经济条件下资源所有权与资源使用权相分离的产物,是资源使用者为取得资源使用权向资源所有者支付的费用,是资源所有权在经济上的实现。我国的矿产资源属于国家所有,国家作为煤炭资源所有者应当向资源使用者单位或个人征收资源租。由于我国目前对煤炭行业的资源税和矿产资源补偿费征收方式没变,同时对其改革方式还没有形成一致的看法,所以下文仍用资源税和矿产资源补偿费表示国家对煤炭资源应享有的煤炭资源租。