中国社会保障养老基金的隐性债务问题

[内容摘要] 本文旨在从理论层面上对由基金制社会保障养老保险的创立所产生的隐性债务问题进行定性的分析和解释，并结合的实际情况和国际经验对于隐性债务中的责任认定、数值测算和债务安排等问题进行了具体阐述。

[关键词]    隐性债务 责任认定 数值测算 债务安排

一、隐性债务问题的产生和概念界定

    社会保障制度是市场不可缺少的组成部分，其中，养老保险是社会保障体系中的主要组成部分。以养老保险基金的筹集方式为准，可以分为基金制和现收现付制两类，基金制社会保障养老保险是在国家相关和政策的强制下，由社会保障养老体系覆盖范围内的个人在其年轻时按一定比例自我积累形成的、以个人账户形式保有的养老基金，用以保障其自身年老时的基本经济生活安全。对于任何一个社会而言，在此类基金形成之时都将面对全部年龄层次社会保障养老保险体系覆盖范围内的参与者群体，在其参与者群体中的已参加工作者和退休者，此前没有缴纳过以个人账户形式存在的养老金，无法按照基金制社会保障养老制度‘自我积累、自我保障’的基本原则获得养老金，然而由于他们已经为经济和社会做出了自己的贡献，拥有（现在和将来）获得养老金的权利，这样就产生了基金的筹集和支付的实际情况与其基本原则之间的矛盾，形成了在基金制社会保障养老保险体制下的国家对于其覆盖范围内退休者和在职者的某种负债，这就是隐性债务。具体关系如图1所示。
    这里，为便于读者理解有关概念和叙述的简洁，我们对于隐性债务中的相关名词作如下解释：‘新人’是指在基金制社会保障养老保险体制下刚参加工作的群体，他们的养老金完全可以按‘自我积累、自我保障’原则筹集和支付；相应的‘中人’和‘老人’分别指在基金制社会保障养老保险体制下的在职者和退休者，他们未按上述原则支付的养老金是隐性债务的产生根源。这一债务称为‘隐性’的原因在于其总体规模随时间而变化，并且是逐年地、部分地体现出来的。虽然对于基金制社会养老保险体制而言，隐性债务的发生是必然的，但是其存在具有时期性：从基金制社会养老保险的创立开始，到最后一个‘中人’退出其覆盖范围结束。
    显然，隐性债务会影响到在基金制社会养老保险体制下养老金支付的顺利进行，因此必须得以妥善解决，否则就不能达到‘保障其自身年老时的基本经济生活安全’的基本目标。
隐性债务可以具体分解为三个逻辑上具有承继关系的基本问题：隐性债务的责任认定、数值测算和债务安排。

二、隐性债务的责任认定
    隐性债务的责任认定实际上就是由谁来负担支付义务问题。从法理上分析，基金制社会保障养老保险对于‘中人’和‘老人’而言属于事后要约，对于其创立之前‘中人’和‘老人’的经济行为不具备约束能力，因此不能要求他们按照‘新人’的支付标准来实现个人养老基金的筹集。同时，由于‘中人’和‘老人’在基金制社会保障养老保险创立之前就已经对于经济和社会发展做出了自己的贡献，他们是隐性债务的债权方，因此对于他们就更不存在所谓债权回溯问题，不能要求他们自己来支付隐性债务，这样做颠倒了债权——债务关系的基本权责逻辑。从中国的经济发展的考察也不存在债权回溯的经济缘由：中国从二十世纪九十年代开始逐步构建基金制社会保障养老保险体制，到目前为止，这一过程的制度建设和具体实施尚未结束，因此其中的‘中人’和‘老人’的具体规模难以精确确定，从时间上看，其大致包括从新中国建立开始至1997年参加工作，并被纳入到其覆盖范围内的社会成员。此前的为‘离休者’，养老金只有公家财政负担，不进入社会保障范围；此后的为‘新人’，不会产生隐性债务。可见，从新中国建立开始到二十世纪八十年代末期是我国隐性债务产生的主要时期，而在此阶段我国实行的是计划经济，采用‘高积累，低消费’的分配政策，通过降低居民工资的方式来积累建设资金，从而使我国迅速建立起比较完整的体系，同时建立以为行为主体的养老、医疗等现收现付制保障体系。然而，随着社会主义市场经济和社会保障体系替代了原有经济制度，产生了中国的隐性债务问题，而中国的‘中人’和‘老人’已经以‘低工资’的形式向国家‘预付’了社会保障的积累基金，因此没有任何经济理由要求中国的‘中人’和‘老人’为‘债权回溯’支付金钱，而且中国的隐性债务基本上要由国家承担。
    从上述内容我们知道，中国隐性债务的权责认定问题的结论是由国家承担‘中人’和‘老人’的隐性债务，而具体由哪一个部门来解决这一问题是我们下面要讨论的内容。中国的社会保障体系正处于初创时期，《社会保障法》尚未出台，具体的施行过程也存在众多问题。隐性债务的具体承担主体并不明确，这为该问题的解决带来极大的困难。从上述对于我国经济历史的回顾我们可以看出，中国的隐性债务主要应该由财政部负担。财政部作为计划经济时期唯一的经济管理部门以‘高积累，低消费’的分配政策从‘中人’和‘老人’获取了资金，发展了公用制经济，虽然在社会主义市场经济改革的过程中剥离了一部分经济管理职能，但它仍是国有经济的主要管理者，因此作为原有政策的制订者和主要受益者，中国的隐性债务应该主要由财政部来负责解决。然而，目前财政部并没有履行这一义务，而是将其转嫁给社会保障的具体管理执行部门——劳动与社会保障部。劳动与社会保障部除了‘新人’和‘中人’交纳的个人账户养老金之外，没用其他的收入来源，因此只能动用这部分基金来支付隐性债务，进而造成了‘新人’和‘中人’个人账户的‘空帐’问题。
    由于没有《社会保障法》相关条款的约束和其自身支付能力的限制，我们承认目前不具备要求财政部全额支付隐性债务的现实条件，但是这不能成为其逃避应付责任的理由。由此产生的‘新人’和‘中人’个人账户的‘空帐’问题，使我国目前的社会保障体制变成了‘名义上的基金制，实际上的现收现付制’。这样，不仅使基金制的运行具有由‘空帐’造成的资金不足的潜在支付风险，而且还会增加现收现付制由人口老龄化所带来的支付困难（这一问题在我国计划生育政策的有力推动下正迅速凸现），从长期来看，将有可能诱发我国社会保障体制的全面危机，严重阻碍经济发展和社会安定。因此，财政部必须承担起支付隐性债务的责任，将之作为自己的核心工作。在这一问题上，智利的社会保障改革为我国提供了良好的范例。其具体改革方案见表1 。值得注意的是，由于我国与智利在经济和人文背景方面存在很大差异，不能在我国照搬智利的经验。
表1：智利养老保险制度改革对隐性债务的解决方案

  智利养老保险制度改革对隐性债务的解决方案
    1925年，智利建立了现收现付制的养老保险制度，但是由于人口老龄化加剧、管理混乱等原因，该体制陷入了严重的危机之中。
    1973年，皮诺切特政变上台，成立军政府，基于‘芝加哥学派’的新自由主义学说，于1979年进行社会保障体制改革，建立基金制的养老保险体制，并于1980年颁布了《养老保险法》。
    智利政府承担支付隐性债务的义务：
    1.1980年以前退休的‘老人’，养老金由国家承担，不建立个人账户。
    2.1982年12月前参加工作的‘中人’，有为期5年的自主选择权。如果选择旧体制，养老金由国家承担，不建立个人账户，但个人按15%缴纳保险费，雇主不再缴费；如果选择新体制，可获得标志其以往就业对旧制度的贡献和积累的权益的‘认可债权’，作为个人账户的储蓄额，它不是按照基金投资的回报率计息，而是按照每年弥补物价上涨后的4%的固定利率计息，在持有人退休、死亡或残废后兑现。
    在改革前，智利有200万人参加养老保险计划，退休人员有80万人，新制度实行后只有40万人选择旧体制。目前，智利的社会保障体系运行基本正常，为经济发展和社会稳定提供了有力的保障。  四、隐性债务的数值测算 

    隐性债务的数值测算实际上是保险精算问题，由于我国的隐性债务存在上述责任认定方面的困难，没有一个统一明确的测算主体，测算对象的含义和范围不明，同时更缺乏有效真实的统计数据支持，使得我们在此不能对隐性债务进行定量测算，而只是交待其测算的定性框架。 

    1. 隐性债务的存在时限。从基金制社会养老保险的创立开始，到最后一个‘中人’退出其覆盖范围结束，记为N年。 
    2. 隐性债务的基年。即基金制社会养老保险的创立年。记为n(0)年。 
    3. 隐性债务的核算年。  即隐性债务存在的某一年，记为 i,其中n(0)≤ i ≤ N 
    4. 隐性债务的覆盖人数。即社会保障养老体系覆盖范围内的‘中人’(Pm)和‘老人’(Po)的总数，记为P（ P = Pm + Po ）。 
    5. 隐性债务的生命表。即以社会保障养老体系覆盖范围内的‘中人’和‘老人’为研究对象，根据他们的平均年龄、最高年龄、最低年龄以及平均寿命等方面的特征，得出的反映其生存和死亡的统计表，死亡概率记为Q(i),借以反映以死亡退出隐性债务核算的情况。 
    6. 隐性债务基年的人均工资。即隐性债务基年中，社会保障养老体系覆盖范围内的‘中人’和‘老人’的平均工资，记为K。它可以通过已知工资水平和相关政策得出。 
    7. 隐性债务的因子。由于隐性债务的支付是在多年内完成的，这就涉及到资金的时间价值问题，这里用N年内年均通货膨胀率表示，记为f；人民有权利分享的成果，同时，‘基本经济安全’所包含的物质内容也会随着经济的变迁而改变，因此用一个调整因子来体现指数化收入政策在N年内的年均值，记为g。 

    综上所述，我们可以计算某一隐性债务核算年的隐性债务的终值：F(i), 
           F(i)=P[n(0)]×[1-Q(i)]×K×(1＋f＋g) ^ i                  (1) 
    进而可以计算出其现值:AF(i)，折现因子为f                 (2) 
以及隐性债务的现值总额：∑AF(i)，折现因子为f                       (3) 
    这样也就完成了对隐性债务的数值测算体系的理论构架工作。 

五、隐性债务的债务安排 

    在明确了隐性债务的责任主体和数值测算问题之后，我们要解决就是如何保证其责任主体及时、足额地支付特定年份的隐性债务的问题，即隐性债务的债务安排问题。 
财政部作为隐性债务的责任主体，显然只能运用其自身所控制的经济资源来支付隐性债务，具体包括财政盈余和国有资产变现两个来源。 
    赤字财政是财政运行的基本特征之一，财政盈余、甚至是财政平衡已经不是现代政府的财政所追逐的主要目标，而是被以牺牲财政平衡为代价的财政赤字政策希望达到的‘物价稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡’所取代。因此，财政盈余即便存在，其数量也不大。同时，财政盈余并不是一个稳定的资金来源，其产生受众多因素影响，财政部门对此的控制能力很差，显然不能以此作为支付隐性债务的可靠资金来源。再者，有限且规模不定的财政盈余是否必然投入到对隐性债务的支付也是值得商榷的问题，目前我国不存在将全部或部分财政盈余用于支付隐性债务的或政策规定，而且由于它不会给财政部带来任何经济收益，财政内部也不存在这样做的主观愿望。所以，将财政盈余作为支付隐性债务的主要来源是不现实的，我国目前的财政收支状况也印证了这一点。 
    国用资产变现是财政支付隐性债务的另一个可能的资金来源。从国有资产形成过程的角度考察，其相当部分是基金制社会保障养老保险体制下‘中人’和‘老人’前期对于经济发展贡献的产物和物质形式，将其一部分变现用以支付隐性债务是理所当然的事情。同时，财政对于国有资产的控制能力较强，可控国有资产数额巨大，能够保证对变现市场的充分供给。目前，我国财政部门主要通过直接出售和‘国有股减持’的形式变现国有资产。问题主要出在国有资产的需求方面，我国的市场经济历史不长，不存在足够的国内投资者来购买国有资产，而我国对于外国投资者购买国有资产有一定的约束，从而使对国有资产的需求不足。同时，财政部门出于自身和国家利益的考虑，也不会将业绩优良的或关乎国计民生的国有资产大量变现，这就进一步打击了其需求者的购买愿望，影响了财政变现国有资产的收入规模。以‘国有股减持’的形式变现国有资产面临着同样尴尬的需求状况。由于国有股本身存在着与现代市场经济原则相悖的内容，同时中国股票市场的投资者对于国有上市公司的总体业绩普遍不满和不信任，都使得‘国有股减持’方案一出台就遭到市场强烈的消极反映：股市一跌再跌，造成有行无市的局面。因此，以‘国有股减持’的形式变现国有资产来支付隐性债务在近期内在我国也难以奏效。 
    由于财政部单独承担隐性债务的支付面临严重的现实困难，同时缺乏明确的责任认定形式，作为社会保障管理、执行部门的劳动与社会保障部事实上分担了绝大部分的隐性债务支付责任。目前其资金来源主要是‘新人’和‘中人’个人账户的积累资金，前面已经论述了这种‘饮鸩止渴’方式对于社会保障体制，乃至经济和社会的危害，显然这不是解决隐性债务的理想办法。 
    由于基金制社会保障养老保险可以在长时间内保持很大规模的基金积累，一些人士认为可以参照智利改革的有关经验，将我国社会保障的基金积累用于投资，在保证社会保障基金保值增值的同时以一定比例的投资收益支付隐性债务，达到‘双赢’。本人认为这一方案是建立在‘投资必将盈利’的一厢情愿的基础之上的，与经济常识和社会保障基金的特殊性质存在本质冲突，同时我国经济的现实情况也使该方案不具备可行性。 

    综上所述，虽然智利的国际经验有助于我国对于加深对于隐性债务的责任 认定、数值测算和债务安排等问题的认识，但是并没用提供具体的方案，我国的现实情况也使得隐性债务问题的解决任重道远。

书目：
  1.《社会保险基金运行论》 李连友 著      西南财经大学出版社 2000 1
  2.《寿险精算原理》 章琪 朱文革 编著     上海财经大学出版社 1997 9
  3.《中国社会保障制度的改革与发展》 王东进 主编  法律出版社 2001 1
  4.《社会保险基金管理》 林义 主编    中国劳动社会保障出版社 2002 2
  5.《德国秩序政策理论与实践》（文集） [德] 何梦笔 主编 庞健 冯兴元 译