论社会保障制度变迁中的政府角色定位
来源：岁月联盟
时间：2010-06-27
[关键词] 社会保障 制度变迁 政府
前言
我们正处在一个制度变迁的时代，变革的社会对理论支撑的内在需求使得制度变迁理论在被开始引入之日起就备受关注，很多学者不遗余力的致力于理论的介绍、评论以及创新。时至今日，制度变迁理论几乎已渗透到、管内所有学科的理论研究中，在社会保障方面，对理论的探讨和对改革实践的分析出现了很多具有积极意义的成果，本文尝试在已有研究的基础上，借助制度变迁相关理论，对社会保障制度变迁中政府的角色定位问题进行探讨。
一、 政府的权威地位
林毅夫把制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁，前者指的是现行制度安排的变更和替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，后者由政府命令和引入和实行（林毅夫，1989）。我国的社会保障制度改革是经济体制改革不断深入的必然要求。建国后，我国逐步建立并完善了与计划经济体制相适应、以为载体的大包大揽的社会保障制度，在随后的40多年里，这种社会保障制度在保障人民群众的基本生活、维护社会稳定、促进经济等方面都发挥了极其重要的作用。但是，随着市场经济体制改革的不断深入，这种由国家和企业包下来的社会保障制度越来越显示出其制度的不均衡，这主要表现为其与市场经济体制的不适应，比如，在市场经济条件下，社会保障制度建设最基本的价值取向应该是效率优先、兼顾公平，而原有的制度显然无法体现效率的要求；再如，市场经济要求社会保障的社会化，但是原有的制度远远无法满足社会化的要求。社会保障制度的种种不均衡是诱致性创新无法消除的，只能由中央政府以实施法律或者发布行政命令的形式引入和实行新的制度安排来消除，也就是说，只能以政府为主体实施强制性制度变迁来消除。
在强制性制度变迁中，作为制度的设计与实施者的政府具有难以撼动的权威，其意愿将
决定制度变迁的目标及路径选择，在具有强制性的社会保障制度改革中也是如此，下面通过两个例子对这个问题予以说明。
（一） 政府对养老保险基金的管制
养老保险基金是作为服务的消费者参与到资本市场之中的，在关于服务质量高低的信息上，其很难与金融服务的生产者处于相同的地位，即二者之间关于这方面的信息是不对称的，养老保险基金无法获得关于金融市场和托管人市场的充分信息。而上述信息在一般情况下不可能以私人物品的形式提供给金融服务的消费者。为了解决这个问题，政府可以在资本市场上设立相应的风险评估机构和信用评级机构，从而以公共物品的形式向金融服务的消费者提供尽可能充分的信息；如果市场机制本身已经具备了一定的产权界定能力，从而私人提供上述的信息具有获利的预期的话，政府也可以鼓励私人风险评估机构和信用评级机构的发展，从而以私人产品的形式生产和提供上述的信息。需要说明的是，信息不对称的程度与资本市场的完善程度呈反向相关关系，如果养老金基金在没有完善资本市场作支撑的情况下进入资本市场，政府的管制作用更显得必不可少。目前我国养老保险基金的合法投资工具是国债和银行存款，但是，随着养老保险制度改革的进一步深入，特别是个人帐户的逐步做实，养老保险基金进入资本市场将是一个必然的选择，这是养老保险社会化特征的重要表现，同时也是养老保险社会化特征的必然要求。因此，资本市场中的市场失灵也将是我们必须要面对的问题。
养老保险基金的管理人具体负责社会保障基金投资营运，其考虑的主要问题是基金的获利能力，托管人主要对管理人的投资行为和基金中后台日常活动的合法合规性进行监督，而政府除了要考虑基金的获利能力，还要考虑基金对经济增长的长期推动作用。同时，由于在现实世界中无处不在的短视心态的影响，基金的缴费者也有可能只注重短期投资目标，却把长期投资回报的最大化放在次要的位置，因此政府对养老保险基金的投资组合分布进行直接的管制在有些情况下也显得非常必要。当然，政府的管制并非在任何情况下都能遵循效率最大化的原则。当政府无法在付出可以接受的成本条件下生产和提供充分的信息的时候，或者，作为理性人的政府的行动被其内部目标所支配的时候，对整个经济而言并非最有效率但是却最有利于政府本身的的管制方式就有可能被选择并负诸实施。
综上所述，由于信息不对称而产生的市场失灵是政府管制养老基金的根本原因，这是不可否认的，同样不可否认的是，管制的具体方式、管制的程度甚至管制制度本身都是政府意愿的体现，也是其在社会保障制度改革中主导地位的体现，当政府的行为与整个社会的最大化目标相悖的时候，这一结论能得到最充分的证明。
（二） 政府的意愿与社会保障制度
由于存在利益的不一致，政府审视问题的角度与农民或者学者的角度不同，后者倾向于尽快建立实质意义上的社会保障制度，而在前者看来，在现阶段建立统一的农村社会保障制度并不是一个理性的选择。正如邓大松指出：农村社会保障制度是保证农村社会发展的稳定措施，受农村产业本身特点制约，在国家谋求发展主旨的前提下，农村社会保障制度能否优先受到政府的重视，取决于农业发展对整个社会发展贡献的大小（邓大松，2002）。根据邓的分析，政府内在固有的发展冲动和农业本身的性质决定了在农业不至过度萎缩的情况下政府会坚持优先发展非农产业，原因在于，相对于非农产业，农业的经济效益比较低风险却比较大。在这种情况下，政府只会继续加强农业技术、科教、水利、等农业基础结构方面的投资以保证农业不至于过度萎缩，其他方面的投资则不是政府优先考虑的内容。同时，在目前，农民的社会经济行为并不是以收入最大化而是以产量的作为其目标，他们尽可能的规避风险，而不愿意通过承担风险来获得获取收益的机会。邓还指出：社会保障制度安排只能使农户获得生存意义上的经济安全，国家和集体目前还不可能在更高水平上为农户安排社会保障资源。在有限预算约束的条件下，不可能实现社会完全平衡的发展目标，政府战略目标的优先安排和产业政策的倾斜，是符合理性目标的（邓，2002）。
需要说明的是，政府的意愿会随经济、形势的变化而变化。如同邓所说：制度转换导致的对农村社会结构的撞击，很可能会诱发出农村社会的动荡……政府改变当前不作为的方式，加快农村社会保障制度的建设已势在必行（邓，2002）。邓的分析不无道理，在整个90年代政府对农村经济、社会问题的长期不作为，以及近年来的逐渐作为从实践上对其观点做出了证明。可以预见，能够为农民所接受而且其不至于因此而承担太大的经济压力的农村社会保障制度能否建立、何时建立，仍将取决于政府的意愿和农村的经济、社会形势对政府意愿的影响。二、政府的权威制度所受到的制约
强制性制度变迁必须依靠政府力量的推动，政府的权威地位在社会保障制度变迁中是不可动摇的，但是这并不表明政府可以“为所欲为”。在实践中，很多现存的因素影响着政府的决策，使其不能完全根据利益最大化的原则办事，这些因素要么是早已根深蒂固的思想，要么是难以改变的初始条件，要么是在旧制度长期运行过程中产生并至少在某一个方面能够与政府抗衡的利益集团，下面通过实例对四种主要的因素予以说明。
（一）非正式的制度约束
汪丁丁曾将制度定义为：人与人之间关系的某种“契约形式”或“契约关系”。而任意两人之间的某种契约关系不外乎正式的规则和非正式的规则两种（汪丁丁，1992）。根据一般意义上的理解，正式规则指的是人们有意识的创造并由某种权威组织实施的规则，社会保障制度就是一种正式的规则。非正式的规则不需要权威组织的干预，是人们在长期交往的过程中依靠自发的无意识的互动形成的规则，比如，人们在长期的过程中形成的道德规范、价值观念、意识形态、习惯性行为等。在正式规则形成以前，非正式规则就已经存在于人类社会中并维持着人与人之间的社会关系。在正式规则产生以后，非正式规则在正式规则没有定义的地方约束着人们之间的社会关系，从这点看来，非正式规则可以被理解为正式规则的补充，但是更为重要的却是另外一个方面，即，非正式规则所覆盖的范围远远大于正式规则覆盖的范围，相对于正式的规则，非正式规则具有更为持久的生命力并构成了文化传统的一部分。非正式规则为正式规则确定了较小成本的演变方向，正式规则的演变总是从非正式约束的“边际的”演变开始（汪丁丁，1992）。正式规则的变革必须在一定程度上与非正式规则相容，不如此则会付出不必要的代价。在社会保障制度变迁的过程中，非正式规则无时无刻不在影响政府的思维方式与决策，比如，中国历史上长期形成的“不患寡而患不均”的观念使得政府不可能一味追求效率而忽视社会公平，个人帐户与社会统筹帐户相结合的统帐结合的养老保险模式的选择与实施就是一个很好的例子。当然，追求公平的价值观念与社会保障制度所要求的“正确处理公平与效率的关系”并不矛盾，前者正是后者的一个方面。不可否认的是，现有的社会保障制度不仅没能起到调节收入差距的作用，反而在一定程度上加剧了收入分配的不公平，比如实质意义上的社会保障制度仍然没有建立起来，这使得占人口大多数的农民没有被囊括到社会保障制度范围内，从而无法使收入远低于城镇居民的农村居民参与社会保障所带来的国民收入的再分配，二者之间的收入差距也无法通过这种方式来缩小。然而，正如前文所述，近几年政府正在试图改变在农村社会保障制度方面的不作为状态，这恰好能说明非正式规则的作用。
（二）社会保障制度变迁过程中的路径依赖
诺斯首先把技术演变过程中的自我强化和路径依赖理论推广到制度变迁中来，他指出，在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在往后的中得到自我强化。所以“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”（诺斯，1990 a，吴敬琏，1995）。汪丁丁对路径依赖的解释是：发展所走过的道路对未来的发展产生的影响（汪丁丁，1992），汪尤其重视文化在制度变迁中的作用，他指出：中国的体制改革碰到的最大障碍来自传统的计划体制及与之相适应的文化（汪丁丁，1992）。吴敬琏把我国从计划经济向市场经济转轨的过程所具有的路径依赖特征分为两种：第一，初始的体制选择会提供强化现存体制的刺激和惯性；第二，现存体制中的既得利益集团会力求巩固现有的制度或者使变革向有利于巩固和扩大他们利益的方向发展。所以，初始的改革倾向为后续的改革划定了范围（吴敬琏，1995）。作为体制转轨题中应有之意的社会保障制度改革显然也存在路径依赖的问题，比如，长期传统计划经济体制下人们自发形成的考虑问题的思路和生活习惯、社会保障制度设计和供给中的“二元保障路径”、利益集团的影响等。鉴于利益集团在制度变迁中的特有作用，我们将在后文对其进行专门的分析。这一部分的结论是，即便是作为制度变迁主体的政府也会受到路径依赖的影响，其一方面努力寻求打破路径依赖，另一方面却又不得不接受路径依赖所带来的一系列的约束。
（三）利益集团的影响
具有非中性特征的制度变迁必然因为改变现有的财富和权力分配而遭到既得利益者的反对，在既得利益者具备强有力的博弈能力的情况下，即便政府力量的介入也难以改变现有的利益格局，如果说为了变迁的继续不得不对其加以改变的话，必须要付出相当的代价。下面通过两个例子来说明。
第一个例子是，私营、外商投资、港澳台投资企业的养老保险参保问题。目前，我国大部分私营企业、外商投资企业、港澳台投资企业的大部分从业人员没有参加养老保险制度。在没有外部约束的条件下，企业的参保情况主要取决于雇主与员工之间的博弈。作为理性人的雇主以利润最大化为经营目标，在现有的工资水平不变的情况下，为了避免增加成本他们显然不愿意为员工投保，而降低具有刚性特征的工资在一般情况下也很难实现。对于员工的情况应作具体分析，可以把其分为两类，一类具有较强的能力或者是专业技术水平并且愿意长期在私营企业发展，这部分员工数量比较少但是自我保护意识比较强而且博弈能力也比较强，其一般在制度覆盖范围内；另一部分是普通的员工，在劳动力市场共大于求、就业压力大的今天，这部分员工在与雇主的博弈中处于绝对的劣势，因此他们不敢向雇主底气十足的提出参保的要求，同时，由于短视心理的存在以及由此所造成的参保意识的淡薄和合作意识的缺乏也减小了他们的发言权。在这个问题，唯一的解决方式也许是由政府对企业施加外部的约束。但是在雇主与员工博弈力量悬殊的情况下，即便是政府有意把员工囊括在制度覆盖范围内，其过程也必将举步维艰。对于这问题，加强工会制度的建设，壮大工会的力量是一个很好的解决办法。在很多国家的社会保障制度的构建和完善过程中，工会都起到了极其重要的作用，比如瑞典，“瑞典实施的有关社会保障措施很少以立法者单方面的决定为基础，多数措施是作为各种磋商、谈判和公共辩论的结果而通过的……瑞典今年就养老金制度所进行的全面变革，就是在经过长时间征求各方意见后，在议会内各利益团体达成共识的基础上进行的……在供给的一个方面-养老资问题上，工会和雇主之间的讨论和冲突曾一度延迟了这一进程（王雪梅，2004）。
第二个例子是隐性债务的偿还问题。在养老保险制度由现收现付制向基金制或部分基金制转变的过程中，新制度要承担养老保险体系覆盖范围内所有年龄层次参与者的养老保障。在基金制或部分基金制形成之时已经参加工作者和退休者此前没有缴纳过以个人帐户形式存在的养老金，他们无法按照基金制养老保险制度“自我积累、自我保障”的原则获得养老金，但是他们已经为经济和社会发展做出了自己的贡献，拥有获得养老金的权利，这就产生了基金的筹集和支付的实际情况与基本原则之间的矛盾，形成了基金制养老保险体制下国家对于覆盖范围内退休者和在职者的某种负债，即隐性债务。在我国养老保险制度转轨过程中也存在隐性债务问题，即政府对新度实施前已参加工作者和退休者存在历史债务，据估算，这笔债务的数额在2万亿到6万亿之间，在从现收现付制度向“统帐”制度转换的过程中，我国政府一直使用社会统筹帐户的资金来弥补上述的债务，社会而不是政府在充当着债务承担者，当统筹帐户的资金不足以承担目前的养老金需求的时候，个人帐户的资金就被动用了，为了避免将来老龄化情况下有可能会出现的支付危机，2000年8月，党中央、国务院决定建立“全国社会保障基金”，这等于是明确了政府的债务人角色，但是债务最终由谁来承担却依然不明朗。根据规定，国有股减持划入资金是基金的重要来源之一，然而国有股减持工作却遭遇了极大的阻力，作为国有股股东的政府与流通股股东因为定价问题产生了利益的不一致并进行了长期的博弈。政府主张非流通股和流通股同股同价并对其冠以市场定价之名，但是这实质上是违背市场的，因为前者与后者的价值形成机制不同，如果采取这种定价方式，政府会获得相当的“额外收入”，这等于是由投资者承担了一部分应该由政府承担的隐性债务。正是因为这样，上市公司、券商、基金以及中小投资者从自身的利益出发自发的形成了一个庞大的利益集团，虽然其各自的目标函数并非完全一致甚至还存在相当的不一致，但是在面对国有股减持问题上，不管是自发的还是自觉的，却都表现出了相当的合作精神，其最有力的博弈手段是对股市信心的长期缺乏，这带来了股市的长期低迷，虽然政府具有最终的方案选择权，也具备强制推行对其有利的减持方案的能力，但是在股市长期低迷并有可能出现崩盘危险的情况下，其不得不做出让步。
（四）地方政府的既得利益
在我国政府的管理机构中存在着两个各成体系又密切相关的的委托代理链条，一个是社会成员、各级人民代表大会、中央政府之间的自下而上的委托代理链条，另一个是中央政府、省级政府、地市政府之间的自上而下的委托代理链条。在此，我们需要分析的是第二个体系的委托代理问题。省级政府、各地市政府的行为将会对中央政府的决策及其实施效果产生影响，从而会在一定程度上左右中央政府的决策。比如，养老社会保险基金的统筹层次问题。统筹层次的提高会使基金在更大范围内调剂使用，从而增强其再分配的能力，同时提高其社会化的程度。国务院曾多次发文，明确提出养老保险省级统筹的目标，然而，目前省级统筹的进展情况却差强人意。实质意义上的省级统筹必须在全省范围内统一制度、统一缴费比例、统一管理、统一调剂使用基金，如果严格根据这个标准，目前只有京津沪陕闽五省实现了真正意义上的省级统筹，其余省份实行的是省级调剂金制度。省级调剂金制度本来是作为一个过渡被提出并付诸实施的，但是在实际操作过程中，大部分省份停止在这个阶段却无法继续实施原来的设想，而调剂金制度不仅没能实现预期的效果，反而更加强化了下级过度依赖上级的机制，这是与最初的设想背道而驰的。其根本原因不言自明：利益障碍，主要是省内各地市经济发展的不平衡以及资金节余情况的不同使得资金节余较多或者是预期会有较多结余的地市不可避免的产生对省级统筹的抵制，也就是说是地方既得利益在起作用，其抵制方式如，虽有节余但是不按时足额上缴；擅自提高待遇标准；鼓励提前退休；与地方企业合作，虚报瞒报等。同时，省级统筹意味着省级政府在获得相应的更多的权利的同时要承担更多的责任，因此其本身的理性程度也制约着省级统筹实现的程度。在各级政府博弈的过程中，有两个因素起着关键的作用，一个是对资金的控制力，一个是对人事的控制力。谁拥有这两种权力，谁就在与对方的博弈中占得先机。在对资金的控制力方面，“5年来，随着中央专项补助资金的增大以及原行业统筹下放省级管理，在各省范围内，省级机构实际控制的资金量越来越大”（胡晓义，2004），这使得省级政府与地方政府之间对资金的实际控制力的强弱形势发生了变化。但是问题的另外一个方面是各地方还掌握相当数量的节余滚存资金，对于这个问题，冯兰瑞提出了一个折中的方案，即“……是否可以考虑既往不咎……可以确定一个合适的时点…在此之前，各地方节余滚存的养老基金仍归各地方所有，用于对退休人员的福利补贴”（冯兰瑞，2002），这个方案对于清除利益障碍、减少变革阻力和长期博弈所造成负面作用显然是有利的。在对人事的控制力方面，省级社会保障部门能否掌握各级社会保障部门的人事任命权是新制度能否达到预期效果的关键因素。
建立了省级统筹以后，各级政府之间博弈仍在继续，比如责任的转移使得市县政府重视程度降低，甚至将养老保险作为脱贫解困的工具，以陕西省为例，“有的市县把养老保险作为脱贫解困的工具，将无力缴费、不符合参保条件的集体企业硬塞入统筹，将地方困难企业人员大量提前退休，强行纳入养老保险统筹支付。如宝鸡市2002上半年新增退休人员中，提前退休的占77.17%，造成养老保险支出非正常增长。”：
1、林毅夫，《诱致性制度变迁与强制性制度变迁》，载于盛洪主编《制度学-下卷》，北京大学出版社，2003
2、李绍光，《养老金基金的政府管制》，《当代经济》，1998.4
3、邓大松、谢圣远、钟建威，《社会保障制度改革中的政策建议》，《软科学》，2002.7
4、汪丁丁，《制度创新的一般理论》，载于盛洪主编《现代制度经济学-上卷》，北京大学出版社，2003
5、吴敬琏，《路径依赖与中国改革——对诺斯教授演讲的评论》，《改革》，1995.3
6、王雪梅，《瑞典工会参与社会保障制度》，《工会博览》，2004.9
7、胡晓义，《关于逐步提高养老保险统筹层次——十六届三中全会<决定>学习札记之二》，《中国社会保障》，2004.1
8、冯兰瑞，《社会保障社会化yu养老基金省级统筹》，《中国社会保障》，2002.10
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