浅析农村养老保险基金运作的创新模式

　  摘要：农村养老保险基金投资渠道单一，既不能实现基金的保值增值，又难以吸引农民参加养老保险制度。由于农村金融发展严重滞后，导致农民日常生产、生活中出现的资金缺口难以得到解决。如果以农村养老保险基金为资金来源、以参加农村养老保险的农村居民作为信贷对象而从事信贷活动，那么将会产生多赢的经济和社会效果。
　　关键词：农村养老保险基金；农民小额信贷；保值增值
　　　
　　一、问题提出
　　从1991年农村养老保险制度开始试点以来，农村养老保险工作取得了一定的进展。但从参加养老保险的人数看，整体参保率较低。1998年以后参加养老保险的人数却逐步减少，有的地方甚至在建立农村养老保险制度后不久又停办了。实证研究结论表明，农村养老保险试点制度不成功的根源在于制度设计上存在致命缺陷，主要表现在两方面：一是在筹资渠道方面，养老保险基金的主要来源是参保者个人缴费，政府和集体尚未承担起应该承担的责任。二是基金运作方面，养老保险机构本身运行所需要的资金按照农民缴费的3％从养老保险基金中提取。在投资方向有限、收益率很低的背景下，这种做法的结果就是养老保险基金本金的萎缩［1］ 。随着社会主义新农村建设的深入，覆盖全体农村居民的养老保险制度将逐步建立起来，这就对养老保险基金运作提出了挑战：通过制度创新在控制风险的同时实现基金保值增值。保证农民收入持续增长是新农村建设中一项长期的经济和社会发展任务。实现这一目标的手段，除了各级财政和农村集体需要加大农村和农业基础设施建设的支出，最重要的就是农民各种生产型投资支出的增长。由于农民自身积累有限，农村金融发展严重滞后，农民对资金的需求难以得到满足。笔者对江苏省苏南某县的一个行政村作了调查发现，由于农业生产、家庭生活、人情礼节来往、孩子教育等多方面的需要，家庭资金不足后及因此而发生的借贷行为已经成为农村家庭的常态。调查结果显示，逾90％的家庭一年至少发生一次借款行为，剩下不到10％没有借钱的家庭并非没有资金需求，而是其资金缺口通常由子女支付。由于农村金融发展滞后，解决短期资金需求最常见方式就是向亲戚、朋友、邻居或高利贷者借钱，数额从几十元到数百元不等。能够从农村信用社贷款的只限于当地极少数信誉极好、主要从事生产加工活动的民营企业，贷款期限以短期为主（三个月和半年），且数量十分有限。南京大学学生暑期所进行的相关调查结论与上述状况基本相同。根据南京大学天健社暑期实践调研团对江苏省苏北的来龙进行的调查数据，有83.5%的
　　家庭在2006年都发生了透支现象。其中83.3%的家庭选择向亲戚朋友借钱，只有27.1%的家庭选择了向银行贷款［2］ 。
　　一方面，农村养老保险基金为控制风险而导致投资渠道狭窄、保值增值难；另一方面，农民在日常的生产生活中对于短期的资金需求难以通过正常渠道得到满足。如果通过某种制度创新，将两者有机的连接起来，那么就可能实现一种真正的双赢，为农民带来多重收益。
　　二、农村养老保险基金的信贷投放：?理论分析框架
　　按照现行的制度框架，养老保险基金的投资渠道主要是认购国债和银行专项存款。农村养老保险基金规模相对较小，投资渠道单一。由于银行存款利率较低，而国债利率与银行存款利率之间呈现高度的正相关，因此单一的投资渠道大大制约了农村养老保险基金保值增值空间。如果能够对该项基金运作模式进行创新，即运用农村养老保险基金进行低风险（甚至无风险）的信贷活动，那么基金收益将大幅提高。
　　本文所探讨的农村养老保险基金运作的创新模式描述农民参加农村养老保险后，其缴费（包括财政和农村集体的补助）全部进入个人账户，即采用完全的积累制，由此而形成了农村养老保险基金。当参保农民因各种原因需要资金时，可以用参加农村养老保险的有效证书作为抵押，向养老保险基金申请借款，上限为其个人账户中的保险金总额；养老保险基金按照同期商业银行贷款利率向农民发放资金。一旦有借款人违约，将直接以其个人账户中的资金抵补。这种信贷模式可以避免本金和收益的损失。
　　为了便于分析，先作如下假设：第一，农村养老保险基金的投资渠道为商业银行存款；第二，农民满足生产、生活中临时资金需求的方式是民间借贷（即高利贷）；第三，无论是养老保险基金的投资还是农民的借贷，期限都按照一年计算。
　　农村养老保险基金投资可能产生的收益、农民借贷活动需要支付的成本见图1。按照现行制度（传统模式），保险基金存放在商业银行而带来的收益为R1，如果采用银行贷款方式投资（创新模式），那么将带来R2的收益，比较而言，创新模式将增加收益R2－R1。农民为了满足资金需求，按照现行的做法（民间借贷），则其资金成本为R3，如果能够顺利的通过金融机构得到贷款（创新模式），那么其资金成本为R2，后者的融资成本降低了R3－R2。
　　在资金供求方面，只要农民参加养老保险制度，就可以从这种创新模式中获得贷款，且缴纳保险费越多，申请到的贷款额就越多。参保就会受益，必将提升农民的参保意识，导致农村养老保险基金的规模不断扩大，从而扩大创新模式中的资金供给规模。上述分析可以列入表1中。
　　显然，采用农村养老保险的创新模式，对于保险基金和农村居民而言将产生双赢的效果。通过对图1和表1 的分析可以发现，运用养老保险基金向农民发放贷款的创新模式，分别对农民养老保险基金和农民产生的诸多收益，而这些收益实现的同时，几乎没有任何经营风险（见表2）。
　　除了农村养老保险基金和农村居民可以从这种创新模式中受益外，社会也将从中受益：
　　（一）这种创新制度是将农村资金真正留在农村、为农业经济和社会发展服务的最佳方式。目前金融机构吸收了农民的储蓄存款，但为了减少贷款风险、降低运营成本以及为了带来更高的收益，很少将资金直接贷给农民，而是将资金贷给城镇地区或者少数农村地区的非农产业。这样运作的结果是农村和农民的资金不断流出。而农村保险基金创新模式真正实现资金取之于农民（还有部分资金来自于农村集体和财政），用之于农民，堵住了农村资源流出的渠道。
　　（二）有助于缩小分配差距，实现农村社会的和谐与稳定。从公共财政角度看，养老保险制度是维护社会稳定、缩小收入分配差距的有效手段。运用养老保险基金向参保农民发放贷款，贷款规模取决于农民保险账户中的金额，且前者通常不大于后者。为了能够有资格申请并多得贷款，农民必然主动参加农村养老保险制度，自愿增加养老保险上缴的规模。从现期看，缴费与受益直接挂钩，有助于刺激农民参加农村养老保险制度的积极性。在当前农村养老保险制度尚未完全建立、农民缺少参加养老保险动力的状况下，这种创新模式将对农村养老保险制度的普遍建立起到有效的推动作用。