浅谈逃费:中国社会养老保障制度的困境

　　3. 2现实问题
    由于我们现在所参考的《关于建立统一的企业职工养老保险的决定》(国发「1997 ] 26号)是在国家进行大规模国有企业改革之前订立的。制度对可能出现的大规模国有企业职工下岗和所有制结构的重大改变预见不足。《决定》考虑到社会保险费用由企业缴纳和代扣代缴，容易控制，并且参考了一些国家养老保险领取资格的缴费年限，决定个人缴费满巧年，退休后即可享受相当于当地平均工资20%的基础养老金待遇。换句话说，基础退休金对缴费15年以上的雇员毫无差别。

    但在近几年，我国城镇的就业结构发生了重大改变，国有企业下岗职工保持相当的数量。这就涉及到几个问题:第一，下岗职工出现“断保”现象，企业不再为其缴纳社会保险费。虽然他们可以自己缴纳由企业和职工共同负担的保险费，但是由于经济状况和其它原因，特别是缴费已满15年的职工不再进行缴费。第二，大量的下岗职工流向非正规部门就业。一方面，非正规部门报告的收人不真实;另一方面，同样会出现“15年”现象。尽管国务院1999年1月发布的《社会保险征缴暂行条例》第4条和第12条规定，单位和个人都应该按时足额缴纳社会保险费。但是这里的个人仍然指有单位的个人，对于非正规经济中的个人只有名义上的约束作用。
    从表2中可以看到从1997年到2002年，我国城镇的就业结构发生了较大的变化。第一，就业人员总量逐年递增，但历年的增幅不大，而且2002年相对于1997年的绝对增加量只有3999万人。相比于私营个体就业人员和其他就业人员的增加量8050万人，少了4051万人。第二，单位就业人员逐年递减，2002年相对于1997年的绝对减少量为4051万人。从这些数据的分析可以看出从1997年到2002年，一共有4051万人从正规的单位就业转向了非正规部门就业。如果以一个国际较低的逃费率30%计算的话，2002年就有121. 53万人逃费。
　　4对策探讨
    从上文的历史和现实两个部分的分析可以看出逃费在中国已经成为一个威胁社会养老保障制度的重大问题，加之国家正在进行扩大基本养老保障的覆盖面的实践，2003年末，全国参加基本养老保险的人数为15506万人，比上年末增加770万人。这个问题有进一步恶化的可能。实际上造成这种局面的具体原因涉及到企业、个人和政府三方，但是从根本上讲却是一个制度本身的问题。
    目前，非正规部门的逃费与基本养老保障覆盖面向非正规部门的延伸应该是一对矛盾。笔者认为，将现行的制度简单地向非正规部门延伸是不够明智的，它必将使“逃费”问题进一步恶化。前文已经分析，早几年大量的单位下岗人员转向非正规部门就业，是97年的《决定》所没有预料到的，所以在确定领取资格的缴费年限时，更多的是考虑让每一位退休人员能够领取到基础退休金，而没有考虑到可能的逃费。如今，非正规部门的就业人数逐年增加和社会养老保障制度的扩面都是不可逆转的，我们有必要对现有制度进行重新的审视。
    首先应该考虑的是具备领取基础退休金资格的缴费年限，从国际范围看，世界上最短的缴费期规定是1年(如加拿大)，最长的缴费期规定是40年(如荷兰)，一般为20年到25年，从这个层面看，中国的15年缴费期存在着较大的延长空间。除此之外，我们可以对相关条款做一些调整。1995年3月，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》并同时出台了两套实施方案。虽然实践证明了1995年的做法是失败的，但是错不在方案一和方案二本身，而在两套方案的可选择性。在这里我们可以反思一下第二套方案。该方案将在职职工退休后的养老金计发分为了三个部分:一是社会性养老金，以当地职工平均工资的20-25%计发;二是缴费性养老金，以每一缴纳保险费年份工资基数的1-1.4%计发;三是个人帐户养老金，完全对应于个人帐户储存额。这个方案的特点是对连续缴费职工有个人帐户以外的激励存在。
    其次应该考虑的是缴费基数问题，在许多国家，计算保险费的基数并不是全部工资，而只是应缴费那部分工资，即:职工个人和企业缴纳的保险费为职工应缴费工资收人的一定百分比。应缴纳保险费的工资在各国含义不同。为体现公正的原则，一些国家规定了收人上限，超过收人上限的部分不作为缴费基数。美国、法国、荷兰、比利时等国家实行这种办法。有些国家既规定了收人上限，也规定了收人下限，应缴费工资的含义是收人下限与收人上限之间的那部分工资，超过上限和不足收人下限的工资收人不缴费，如加拿大、英国等。也有的国家只规定了收人下限，如意大利。在这些国家，收人上限和下限的标准均定期或不定期根据平均工资调整。在这里我要说明的是，中国的收人政策太灵活，据保守估计，就社会平均水平而言，职工工资外的额外收人至少相当于工资收人的30%，这样，统计工资总额只占到了实际工资总额的77 %。如果对收人政策进行调整难度太大，那么我们可以考虑一下规定收人下限。