试论浙江省建立新型农村社会养老保险制度研究

　　(三)如何确保社保基金保值增值问题。随着新农保工作的普遍展开，其基金总量会急剧增加，如何利用现有基金滚存结余的运营来达到保值与增值的目的，以便渡过农村人口老龄化高峰带来的养老金支付危机，成了一个非常重要的现实问题。据史料显示，2006年浙江省社保基金的综合收益率大约为1％～2％，而同年浙江省居民消费价格总水平上升了3％，社保基金基本上是处于贬值状态。由于《全国社会保障基金投资管理暂行办法》只允许全国社保基金进入资本市场进行市场化运作，不允许地方社保基金“入市”和直接投资，这就使新农保基金只能通过购买国债、银行存款的方式实现保值、增值，投资渠道比较单一，增值缓慢，从长远来看将影响新农保基金的支付能力。

　　(四)如何实现新农保与其他养老保险转续问题。随着浙江省农业劳动人口流动日益频繁，失地农民由城保转换到新农保、耕地农民由“老农保”转换到城保或新农保、进城农民工由“老农保”转换到城保、返乡农民工参加新农保等等，势所难免。实现新农保与其他社保在全省范围内规范转续，结算不同社保政策问、不同地区间的基金，承认农民在各个不同时期形成的养老保险权益，还缺乏详细的办法。提高统筹层次，解决地区间因利益关系而影响社保转续，加快信息联网为转续提供技术支持等，还有待进一步探索。尽管新农保确定了体制转续的相关措施，但并未形成合理的转续成本筹集与分担机制，能否实现农保与城保的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。

　　四、建立新型农村社会养老保险制度的措施

　　(一)强化政府主导责任。社会养老保险具有涉及公民基本生存和健康需要的鲜明公共物品和公共服务属性，属于政府的重要职能领域，需要政府发挥主导性作用来启动实施。从浙江省实践看，自1990年嘉兴市政府及时捕捉到农村社会养老保险制度创新的需要，较好的财政状况也促使其有能力进行制度创新，在全国率先推出了“嘉兴模式”。从2007年推动实施《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》，把城乡居民不重不漏、应保尽保地纳人多层次社会养老保险体系。近年来，浙江省政府在各种文件中都强调加快建设农村社会养老保险制度，并将其纳入城乡统筹和社会和谐建设总体布局中。从国家政策看，中共十七届三中全会提出加快健全农村社会保障体系。从国外经验看，很多发达国家都选择了政府主导的全民社会养老保险模式，农村社会养老保险基金大部分或全部来自国家税收，典型的如日本和英国。

　　(二)推进新农保全覆盖。全覆盖并不意味着城乡居民100％的覆盖。现代社会保障制度首创的德国，其社会养老保险已经过了120年的发展实践，至今其实际覆盖率也未达到100％，而是9o％左右。近年来浙江省经济发展水平一直处于全国领先位置，但仍未达到建立全民养老保险的经济条件。各地政府应在全省统一制度模式基础上，根据不同市县经济发展水平和承受能力，不同人群的养老方式和保障水平制定具体办法，合理确定参保对象，并通过探索建立省级财政向经济欠发达地区和困难群体转移支付的分级补贴机制，实施分类保障、梯次推进，以制度优越性吸引农民自愿参保。少数经济欠发达地区也未必强求建立新农保制度，或许，在这些地区完善最低生活保障，采取社区养老与家庭养老相结合，增加社会救助资源的配置，提高公共服务的可及性，可能是更为有效和现实的选择。

　　(三)提高新农保保障水平。保障水平的提高需要个人缴费档次、集体补助和政府补贴标准的提高。如果不符合当地经济发展水平的提高则是盲目和不可持续的，会给农民和地方政府带来很大的经济压力和负面影响。提高保障水平最有效的方法是提高农民收人，提高农民参保意识。一是大力发展地方经济。政府部门广泛拓宽就业渠道，扩大农村就业水平，制定相关的促农增收政策，从制度上保证农民增收。二是积极宣传与发动，进一步发挥大众传媒的舆论引导和监督作用，让社保政策和措施深入人心，为浙江省新农保制度建设营造良好的社会氛围。三是提高农民参保意识，转变农民传统观念，增强社会养老意识。

　　(四)建立多元主体筹资机制化解隐性债务。财政实力的相对不足、农村庞大的保障需求和农民养老保险沉重的历史欠账，决定了浙江省不可能由政府承担全部社会养老基金。因此，多元主体共同出资是建立新农保制度的一个重要路径选择。按照政府、集体(企业)和个人三方共同出资筹集基金，这与中共十七届三中全会提出的“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的原则相一致。社会养老保险隐性债务的化解，需在靠政府财政投入来弥补的同时，将农民基本社会养老保险并人职工社会养老保险体系下统一管理，对未满缴费年限的参保农民实行补缴、延缴等方法来充实基金账户，可以较好地解决社会养老保险的隐性债务问题。

　　(五)确保基金可持续和保值增值。浙江省各地政府应出台相关政策，放松投资管制，为新农保基金创造更多的投资渠道。根据国际劳工组织提供的资料，允许社保资金投资的国家，其保险基金投资比例一般为：公司股票6o％，公司债券17％，政府债券6％，短期贷款3％，抵押贷款11％，房地产投资3％。借鉴国际经验和依据我国金融市场的现实，养老基金的投资渠道在保留必要的备用金的前提下可以有存人银行、购买国债、金融债券、企业债券以及房地产等投资渠道来拓宽。为此，要建立相应的新农保基金监管机构，制定新农保基金限制性投资政策，确保新农保制度健康持续发展。

　　(六)实现城乡社会养老保险有效接续。城保应保持开放性，使其具有与原城镇职工和新农保的接口，实行社会统筹与个人账户相结合，做实个人账户，在此基础上实现城乡社保衔接并轨和转换。同时提高城保统筹层次，赋予社会统筹账户基本养老金既得受益权，使社会统筹账户成为一个可以携带的账户形式，便于流动人口异地转移就业时保险关系转续。新农保要适当保持弹性，预留制度接口与城保、农民工和失地农民养老保险以及计划生育对象的养老补助等相互衔接，保持制度的兼容性。当参保人员身份转变后，能够实现养老保险待遇的转移和参保年限的积累，这需要制定与其他社保政策转换的详细办法，充分考虑其制度的可携带性和转移性，体现农村居民个人账户与非缴费型账户的既得受益权。