试论浙江省建立新型农村社会养老保险制度研究

　　论文摘要：建立新型农村社会养老保险制度是实现党和政府提出的到2020年基本建立覆盖城乡社会保障体系战略目标，解决农村人口老龄化及家庭和土地养老为主的农村养老制度不能满足农村养老的迫切需要。针对浙江省新农保制度构建中仍然存在覆盖面小、保障水平低、基金增值难、可持续性差以及有效接续问题，文章提出坚持政府主导实施、多元主体出资、城乡并轨转换等对策措施。

　　论文关键词：浙江省；新农村；养老保险

　　随着党和政府提出要到2020年基本建立覆盖城乡社会保障体系的战略目标，以及浙江省经济的快速发展和现代经济对农村传统经济的冲击，日趋严重的农村人口老龄化以及农村以家庭和土地养老为主的传统养老制度越来越不能满足农村养老的需要，建立新型农村社会养老保险制度迫在眉睫。浙江省积极探索建立新农保制度，各项工作走在了全国前列，但构建中仍然存在覆盖面小、保障水平低、基金增值难、可持续性差及有效接续问题。总结实践经验解决这些问题，为浙江省加快建立新型农村社会养老保险制度，加大统筹城乡发展力度，具有非常重要的意义。

　　一、建立新型农村社会养老保险制度的背景

　　(一)党和政府高度重视农村社会养老保险问题。中共十六届六中全会从构建社会主义和谐社会的高度，明确提出到2020年要建立覆盖城乡的社会保障体系。2008年中央一号文件指出，鼓励各地开展农村社会养老保险试点，并明确了要求。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决议》进一步提出，建立新型农村社会养老保险制度，创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。国务院2009年颁布了新农保试点的指导意见，要求在全国10％县(市、区、镇)展开试点。浙江省结合省情相继下发了《关于建立农村社会养老保险制度的通知》《浙江省农村社会养老保险暂行办法》《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》等文件，这为建立新型农村社会养老保险制度明确了基本方向和指导原则。

　　(二)政府财政收入能为基础养老金提供资金支持和保证。2009年国务院提出新农保实行“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的筹资结构，社会统筹与个人账户相结合的制度模式，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇方式。农民领取养老金由两部分组成，小头是个人账户的积累，大头是各级政府财政直接补贴的基础养老金。据浙江省统计局统计，2009年浙江省财政总收入4000亿元、地方财政收入2000亿元，国民生产总值为22832亿元，比上年增长8．9％，人均生产总值为4335元(约合6490美元)，全年GDP的增长速度超过全国(8．7％)0．2个百分点。据国外发达国家建立农村社会养老保险的经验，人均GDP值在2000美元以上即可保证农村社会养老保险所需要的财政支持，浙江省财政为建立新型农村社会养老保险制度提供了有力的经济基础。

　　(三)“老农保”制度存在缺陷和实施困难。浙江省“老农保”始于1991年，1992年省政府在杭州市、宁波市、嘉兴市进行农村社会养老保险改革试点，1993年省政府下发了《关于建立农村社会养老保险制度的通知》，1995年印发了《浙江省农村社会养老保险暂行办法》。“老农保”主要是农民自己缴费，当时虽然确定“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策支持”，但由于无法兑现集体补助和国家给予的政策支持，养老保险实际上成为一种自我储蓄。还有“老农保”规定的农民交费档次都很低，几元钱至十几元钱不等，再加上农民对保险制度缺乏信心等原因，大多数农民投保时都选择了最低档次，结果到能够领取养老金时，每月只领取几元钱，几乎起不到对农民的养老作用。正因为“老农保”覆盖面窄、保障水平低、国家责任过轻、参保率下降等缺乏总体制度安排，与经济社会发展和农民养老的迫切需求不相适应，1998年以后这一工作基本处于停滞状态。这为建立新型农村社会养老保险制度提供了空间。

　　(四)农村人口老龄化加剧及养老问题突出。据本课题组深人杭州市、宁波市、义乌市等地调查测算，从2009年起，浙江省迁移后的农村老年人口抚养比将从19．98％快速上升到2020年的48．75％、2030年的79．86％、2o45年的101．79％。这意味着在2009年已由4～5位经济活动人口赡养1位老人，而到2020年将出现2—3位经济活动人口赡养1位老人，2045年将出现1位经济活动人口赡养1位老人，届时农村人口老龄化程度将空前沉重。并且，同期迁移后的农村人口总抚养比也将快速上升，到2050年将达到209．97％。这意味着l位经济活动人口将在赡养1位老人的同时还要抚养1位未成年人。当前农村传统的以土地为基础、以家庭为单元、以生产为手段的自给自足式农村保障的经济基础与社会基础均已动摇、农民家庭和土地保障功能日渐减弱和“虚化”，一部分无劳动能力的农村老年人生活相当困难，建立新型农村社会养老保险制度是解决农村养老问题的迫切需要。

　　二、建立新型农村社会养老保险制度的现状

　　(一)积极探索建立新农保制度。2008年中央一号文件提出《鼓励各地开展新农保试点》，浙江省于2009年9月出台《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》(以下简称《实施意见》)，规定从2010年1月1日起，全省凡符合条件、年满6O周岁的本省户籍城乡居民，都可按规定享受政府提供的每人每月60元基础养老金。浙江省有l1个县(市、区)被列入试点范围，自2009年12月4日基础养老金在淳安县文昌村首发以来，各县(市、区)均举行了首发式。截至2010年1月25日，全省礅个市、县(市、区)中有9O个统筹县(市、区)的基础养老金发放到位，全省590万6O周岁及以上的城乡老年人足额领到了基础养老金。早在国务院新农保试点文件公布以前，浙江省从2006年就在29个市(县)率先启动了区别于“老农保”的新政策，以个人缴费为主、集体补助为辅转变为个人、集体和政府三方共同筹资，实行个人缴费、公共财政通过多种方式进行补贴的资金筹集机制，参保人员个人缴纳的养老费全额记入个人账户，而政府财政每年作出预算安排，注人养老金基金，确保养老金的支付能力。这与后来国家的新政策很相似，同时又有自己的特点和合理性。这些先行的市(县)正抓紧调整和完善当地的政策，做到与国家新政策接轨。

　　(二)充分体现新农保制度特点。浙江省新农保对象明确以从事农业生产的农村劳动力为主。2007年嘉兴市实行的农村社会养老保险规定，满l6周岁至6O周岁不符合参加职工基本养老保险或者愿一次性低缴费参加农保的各类劳动者，都将被纳入应保尽保的社会养老保险体系。相比“老农保”由于纯农户参保没有相应的集体补助，因此参保不多；而新农保明确了主要参保对象，对农村各类企业及其从业人员，要求参加城镇企业职工基本养老保险。这充分体现了新农保的普惠性、基础性和公平性。与“老农保”单纯依靠农民自我储蓄积累不同，浙江省新农保建立了个人缴费、集体补助和地方财政补贴三方分担保障费的筹资机制。财政不仅全额支付基础养老金和缴费年限养老金，而且对参保人缴费实行补贴。市(县)、乡镇、村分级补助补贴的资金约占一半左右，个人缴费的比例一般不超过50％，因而激发了农民参保积极性。浙江省新农保还具有与城保的可接续性。浙江省新农保《实施意见》的基本制度框架与城保制度相一致，区别主要在于缴费基数不同，这可通过调缴费基数实现城乡社会养老保险制度的接续。

　　(三)大力提高新农保制度管理水平。浙江省在全国统一标准版新农保业务管理信息系统基础上，结合本省城乡社会养老保险政策和经办模式实际，进行了统一软件本地化开发。该软件开发项目于2009年1O月25日启动，满足了符合条件、年满60周岁的本省户籍城乡居民发放基础养老金，以及全省城乡社会养老保险业务经办和统计分析的要求，2009年底完成了对全省发放基础养老金的业务支撑，2010年将完成对试点县(市、区)的业务支撑，2012年将实现全省城乡社会养老保险信息系统全覆盖，实现以信息化手段支撑城乡社会养老保险的业务经办、公共服务、基金监督、决策支持等工作，用信息网络系统提升浙江省城乡社会养老保险工作质量和服务水平。

　　三、建立新型农村社会养老保险制度存在的问题

　　(一)如何提高新农保覆盖面和保障水平问题。浙江省新农保制度实行以来，一些地方的小城镇户籍居民，由于他们只是改变了户口未离开土地，仍然处在既人不起城保也不能人农保的尴尬境地。新农保使农民养老金从无到有，进步意义很大。但从全省看，覆盖面依旧不高。试点的多是经济发展水平较高、农民人数较少、农村居民生活水平较高的地区，而经济欠发达、农民数量较多、人均收入低、未来养老问题突出的地区基本没有开展。浙江省新农保缴费标准为每年100元、200元、300元、400元和500元五个档次，参保人自主选择参保档次，多缴多得。养老金待遇由基础养老金、个人账户养老金和缴费年限养老金三部分组成。在不计利息、且现行基础养老金金额及政府补贴标准不变的前提下，假设参保人今年45岁，年缴费100元，连续缴费15年，到60岁时每月能领取养老金104元。而浙江省欠发达地区——衢州市2009年农村低保线是每月188元。也就是说该参保人l5年后所领到的养老金还不及现在衢州市农村的低保金。可见，保障水平依然偏低。

　　(二)如何化解新农保隐性债务保持基金可持续问题。社会养老保险是最有可能出现隐性债务的一个险种。人口老龄化以及农民社会养老意识的加强，养老保险隐性债务还具有扩大的趋势，这是一个亟需探索解决的课题。另外，浙江省新农保的社会统筹资金由财政提供，省财政按照省里确定的基础养老金最低标准每人每月6O元基础养老金给予补贴，其中参保人所在市、县财政对参保人缴费补贴标准不低于每人每月30元。而从浙江省统计局2009年1月一8月的统计数据看，全省地方预算收入仅增长5．6％，财政支出增长达17．3％。初步测算2010年全省各级财政将为此项支出金额为45亿元，其中省财政将支出l4亿元，这会给省财政收支平衡带来不小的压力；地方财政特别是县、乡镇两级和村集体要承担基金筹集中的一半左右，地方经济发展的不确定性对养老基金筹集和待遇支付的风险是不言而喻的。