关于中国稀土资源管理的政策建议

　摘要：中国不但是稀土资源大国，而且是世界最大的稀土出口国。过去几十年间，中国稀土资源遭到过度和无序开采，这严重危害中国的资源安全，破坏自然环境和生态平衡。为实现稀土资源的可持续和健康发展，中国出台了一系列的政策和法规。从中国稀土产业存在的问题出发，提出完善稀土资源品成本构成、强化行业管理，鼓励企业加快技术进步的政策建议。
　　关键词：稀土；管理；政策建议

　　一、背景分析
　　2009年3月9日，英国泰晤士报撰文《中国掌握技术未来钥匙》，认为中国已经成为稀土金属供应的“最大垄断国”，这一主导地位将使中国控制消费类电子和绿色技术的未来[1]。以这篇文章为标志，国内外众多媒体对“中国稀土”给予了极大关注。中国限制稀土生产更是引起巨大影响。
　　纵观国内外媒体报道，国外媒体关注的核心是中国稀土出口政策也就是稀土出口配额制度，众多媒体表达了国外政府和公司对稀土稳定供应的担忧；而国内媒体则更多关注“丢失的稀土话语权”以及稀土开采与生产过程中存在的资源浪费、环境污染问题，中国稀土是否该限制出口。
　　稀土是不可再生的重要战略资源，在新能源、新材料、节能环保、航空航天、电子信息等领域的应用日益广泛。经过多年发展，中国稀土开采、冶炼分离和应用技术研发取得较大进步，产业规模不断扩大。然而稀土行业发展中仍存在非法开采屡禁不止，冶炼分离产能扩张过快，生态环境破坏和资源浪费严重，高端应用研发滞后，出口秩序较为混乱等问题，严重影响行业健康发展[2]。为此，国务院以及相关部委都采取相关措施。2010年，国土资源部通过开展以稀土为主兼及钨锡锑等矿种专项整治行动，中国稀土等矿山目前已经从400个整合为116个，违法违规勘察开采行为得到有效遏制[3]。2011年，国土资源部划定了首批稀土、铁矿国家规划矿区。国家环保部和国家质量监督检验检疫总局联合发布了《稀土工业污染物排放标准》，其对稀土企业的排放、能耗总量做了详细规定，并对从事稀土生产的企业资质进行了严格限制。
　　与此同时，国务院总理温家宝于2011年2月16日主持召开国务院常务会议，研究部署促进稀土行业持续健康发展的政策措施。因此，鉴于稀土资源重要性，必须站在战略的高度，从可持续发展的角度加大对稀土资源管理问题研究，运用多种方式加快转变稀土行业发展方式，促进行业整合，调整优化产业结构，确实保护环境和节约资源。
　　二、中国稀土产业存在的问题
　　1.开采方式粗放，资源浪费严重。由于稀土矿产品价格上涨，一些地方矿山生产企业无证开采、越界开采、乱采滥挖现象经常出现，矿产资源开采过程中普遍存在主体过多、采富弃贫、资源综合利用率低等问题，这严重扰乱了矿产资源开发秩序。例如，中国江西、广东、广西、福建、湖南等省区中重稀土资源，由于管理不善，自20世纪80年代中后期以来，国营、集体、个人开矿一起上，都不同程度地造成采富弃贫、采易弃难、漏采弃矿压矿的现象严重，资源利用率只有20％～30％[4]。
　　包头白云鄂博自1958年实现工业开发以来，随铁矿采出的稀土资源至今已到1 250万吨左右，其中约200万吨在采选、冶炼及堆存等过程中损失掉，损失率在15%左右，实际利用仅有120万吨左右，利用率不足10%，其余900多万吨都被排入尾矿坝内。近年来，白云鄂博矿的铁矿开采规模仍在扩大，每年附带采出约50万吨稀土矿，其中仅有5万吨左右得到利用，其余均排入尾矿坝。
　　2.环保意识薄弱，污染问题突出。在相当长时期，中国稀土资源开发过程中存在生产方式粗放、资源浪费严重等一系列问题，特别是一些企业环保意识薄弱，环境污染比较严重。中国稀土的分布决定了南北在污染问题上有所差别，北方轻稀土主要是放射性物质排放造成的污染，分布在四川和内蒙古；而南方重稀土则主要是重金属污染，分布在江西、广东、福建、广西、湖南、云南、四川七省区。
　　例如，江西省赣州市从20世纪80年代中末期起，在“大矿大开、小矿放开，有水快流”错误思想影响下，稀土资源陷入乱采滥挖、无序竞争的混乱局面，几乎县县开采，最高峰时有采矿证的矿山就达1 035个。由于技术和思想观念落后，许多开采行为“吃一半扔一半”。这不仅严重浪费了资源，还对当地生态环境造成极大破坏，一片青山几个月后就满目疮痍，黄土一片。为保护环境，提高稀土资源利用率，从2003年起，赣州市全面停止了综合回收率不到50%的池浸工艺，2007年全面停止回收率不到70%的堆浸工艺，积极探索并全部采用回收率在80%以上的原地浸矿工艺。但是，业内专家指出，即使改进开采工艺，也无法避免对环境造成破坏，而且矿区地表植被一旦遭到破坏，恢复十分困难。
　　正是由于担心稀土开采、选冶等可能造成的环境污染问题，美国封存本国稀土矿而从中国进口稀土。
　　3.资源性产品成本构成不完善。国务院《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》中要求科学制定资源性产品成本的财务核算办法，矿业权投资、资源开采、环境治理、生态修复、安全设施投入、基础设施建设、企业退出和转产总计七项费用被明确列入了资源性产品的成本构成。
　　但长期以来，中国稀土资源等资源性产品只反映了采掘、运输等开发成本，忽略了资源稀缺性、环境损害等成本，主要表现在：矿产资源补偿费费率过低，无法体现矿产资源稀缺性，损害了国家所有者权益；矿山环境治理的成本长期外部化；生态修复成本长期被忽略；大多数矿山，特别是小矿，安全生产支出投入不足，常常因此造成事故频发。至于为企业转产所准备的费用，矿山企业层面上更是很少考虑。成本构成不完善，没有形成能够反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境治理与生态修复成本的资源性产品价格形成机制。
　　4.稀土走私已形成“产业链”，给国家造成巨大损失。在加征出口关税和削减出口配额后，稀土走私问题日益凸显，导致中国战略性资源出现流失。近年来，中国稀土走私业已形成一条完整的“产业链”，有专人分别负责采购、收货、报关，走私主要是销往日本，韩国。由于国内稀土市场报价还比较混乱，以日本需求比较多的中钇富铕矿(国内市场价约13万元／吨)为例，走私200吨货，纯利一般在4 000万元左右(含“灰色”走私费用)。在南宁海关破获的稀土走私案中，涉案稀土金属及其化合物69票，约4 196吨，案值约1．09亿元，偷逃税款1 300多万元。特别是国家出口退税取消后，走私者往往报关是一种产品，实际上是另一种产品。这样，他们不仅赚了成本和出口价的差价，还赚了低税收这个钱。
　　然而，生产企业对稀土走私和正常出口的“一视同仁”，让更多稀土走私者铤而走险。部分稀土原产地开采企业不管出口，只负责将原料售卖给客户，至于客户买稀土用来做什么就不得而知。
　　5.监控管理困难。中国稀土资源产地大多位于边远山区，而矿产资源监管机构又大多位于城市，这给监控管理带来了很大的难度。在既得利益的驱动下，乱采滥挖的中小企业抓住这一特点，采用迂回游击战术，巧妙地避开管制。此外，条块分割、多头管理，加之一些地方保护主义，也给监管带来了很大困难。
　　6.高端技术滞后，自主创新不足。中国稀土产品产量和消费量较大，然而，长期以来，中国稀土基础研究和应用开发研究投入不足，导致稀土应用技术含量低，跟踪仿制多，独立创新少，开发应用滞后。中国生产主要是低端的稀土产品，在高端产品方面大大落后于美国、日本、欧洲。