我国经济发展方式形成机理:基于土地制度的视角

　　三、改革土地制度，促进经济发展方式转变
　　
　　(一)增加地方政府和企业获取土地的难度
　　1　严格限定政府土地征收(征用)范围，增强农民对征地行为的监督。调整有关法律和政策，严格执行公益性建设用地国家征用制度，即只有那些不以营利为目的、为社会公众服务以及效益为社会共享的公共设施和公益事业用地才能行使征地权。国家应尽快制定出征地目录，进入征地目录的用地项目才能启动征地程序。保障农民在征地过程中的合法民主权利，增强农民对征地行为的监督。赋予农民知情权、参与权和监督权等民主权利，建立畅通的诸如征地听证制度等农民参与和监督渠道，让农民对征地有发言权。尤其应赋予农民申诉权，当农民认为地方政府土地征用行为损害了自己的利益或违反了国家的法律法规时，可以行使申诉权。
　　2　加强土地利用规划实施管理，强化规划实施情况的监督。在提高土地利用规划科学性基础上，加强土地利用规划实施管理、尤其是规范土地利用规划的修改程序，明确规划修改的条件和程序，并将土地利用规划实施情况纳入人大、纪检监察和地方政府考核等相关内容，强化对土地利用规划实施情况的监督考核。另外，在规划编制和实施的各个阶段和环节，要采取包括社会听证、公告公示等多种方式，广泛听取各方面意见，保障人民群众参与规划编制和实施的权利。
　　3　加强土地监管，严肃查处违法用地行为。积极利用现代科技和管理手段，建立国土资源动态监测系统，努力提高信息工作水平；充分发挥人民群众的监督作用，建立畅通的监督渠道；构建各级政府、相关部门土地执法的共同责任机制，加强纪委、监察、审计、司法和国土资源等部门之间的协调，建立国土资源与监察等部门联系办案和案件移送制度；坚决依法处罚违法用地的单位和个人，包括领导干部。同时还应强化对土地执法行为的监督，建立公开的土地违法立案标准，以利于社会各界监督。
　　
　　(二)减少地方政府和企业的土地收益
　　1　赋予集体土地与国有土地相同的权利。我国现行法律规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。非农建设需要占用集体土地，需要通过征地程序，而也正是这征地程序，使得地方政府和企业获取了农村土地在城市流转过程中土地增值收益的大部分。因此，要增加农民土地收益，减少地方政府和企业的土地收益，就应打破土地制度的二元结构，赋予集体土地与国有土地相同的权利，即赋予集体土地出让、转让、出租和抵押的权利。在实现集体土地与国有土地“同权”后，政府一般不再直接参与农村土地城市流转，而主要通过行政审批、税费和土地总体规划进行调控。当然，公益性非农建设项目需要占用农村土地，仍然需要政府动用征地权来完成。
　　2　建立健全农村土地流转市场。土地只有在流转过程中才能体现出其价值，因此，为了增加农民的土地收益，应在明确农村土地产权主体的基础上，建立健全农村土地流转市场。首先，建立城乡统一的建设用地市场。对于经营性建设用地，无论是国有还是集体所有，不分城乡居民身份和城乡企业身份，逐步实行统一的建设用地供应政策，并且在规划管制下，只要土地使用性质相同，土地使用权的市场开放范围就应当一致，在市场开放上对国有土地使用权和集体土地使用权实行同等待遇。其次，健全农用地流转市场。加快制定完善农用地流转法律法规，从流转主体、流转方式、流转程序和流转的权利与义务等方面规范农用地流转行为，把农用地流转纳入法制化的轨道。
　　3　剥离地方政府的土地经营权。在土地市场中，政府的职能应在于制定市场规则、维护市场秩序和营造市场环境上，通过法律手段和经济手段调控市场，而不是对市场的直接干预。但目前我国地方政府集土地管理权与土地经营权于一身，直接参与土地市场交易。因此必须将土地经营权从地方政府手中剥离出来，使其退出市场经营活动，从而让政府和市场各自做好自己的事。

　　注释：
　　①王睿，王天义居民消费需求对经济发展方式的影响[J]红旗文稿，2009,(23)：11-13
　　②李书锋，我国转变经济发展方式的内在要求与实现路径[J]，内蒙古社会科学(汉文版)，2009,(5)：94-98
　　③曹建海论我国土地管理制度与重复建设之关联[J]中国土地2004，(11)：11—14
　　④夏宁，夏锋，农民土地财产性收入的制度障碍与改革路径[J]农业经济问题,2008,(11)：66-70
　　⑤王小映，平等是首要原则——统一城乡建设用地市场的政策选择[J]，中国土地，2009，(4)：32—35