试析全项目预算:一种控制行政成本的全新财政支出管理模式
来源:岁月联盟
时间:2013-02-14
4. 从零基预算的角度,导致基本支出仍然套用基数加增长的模式。尽管财政部门在编制基本支出预算时,通常都年年重新核定机构、人员、车辆等编制因素,再乘以定额标准以确定基本支出预算金额,在形式上达到了“零基预算”的要求。但如前所述,实际上几乎所有的基本支出都是与编制因素高度相关的。而各类编制因素一般是保持稳定、刚性增长的趋势,结果就是基本支出的增长速度大致等于编制因素的增加速度。在基本支出“零基预算”的形式之下,实际上支出规模按“基数加增长”的模式逐年攀升,无法达到“零基预算”控制行政支出增长的要求。
综上,将财政支出按照基本和项目分类管理,其实质是对我国所特有的机构、人员、车辆等编制因素,给予无条件承认。它只是有助于减少管理的复杂程度,而非提高管理的成效,其结果就是基本支出被动刚性增长,行政成本居高不下,真正直接用于社会事业的支出在预算中份额不断下降,如图1所示。
结果就是,基本支出在编制因素的直接和间接带动下,变成基数加增长的刚性预算;“伪项目支出”则自由裁量权过大,容易成为固定基数,架空了定额管理;剩下只有项目支出没有这么强的基数因素。而政府可以募集的公共资源有一定的上限,因此“养人钱”逐年扩大,“办事钱”难以安排,有限的公共资源不断流向行政成本,
有悖于公共财政的要求。
三、 改革“基本—项目”模式:实施全项目化
事实上,在西方国家财政管理实务中,没有所谓“编制”、“基本支出”这类概念。对于必要的行政支出,一般采取两种办法处理:要么是归入相应社会事业项目中,作为一个子项目管理;要么是单列为“行政支持”或以机构名称命名的项目。即,将基本支出项目化,实现预算资金的“全项目化”管理。综合“基本—项目”模式的各种弊端和国际惯例,我国预算管理也应该实施类似“全项目化”的预算。不再深究预算单位基本支出的具体使用方式,而是将所有的基本支出都分解到对应的社会事业项目中去。根据各种社会事业项目的优先关系,安排各项目的总支出规模,实现“以资金控编制”;同时,在约定绩效目标的前提下,将具体的资金分配权下放到预算部门,由单位自主配置“养人”和“办事”的比例关系,打破编制形成的铁饭碗。这样做至少有三个好处:
1. 绩效评价实现全覆盖。基本支出在预算中不再单独归集,因此绩效评价也不再有“盲区”。分解到各个社会事项目中的基本支出,就可以参与其所属社会事业项目的绩效评价。这样所有资金都被纳入了绩效预算的视野中去,有利于建立起财政资金全覆盖的跟踪问效机制。
2. 打破“编制因素”的铁饭碗。如果一个项目的社会效益不理想,或与社会总体发展战略目标不一致,在预算安排中的其优先度就会降低,因此资金安排的总额度也会缩减甚至取消,相应能够用于“养人养机构”的资金也必然减少。部门为了维持正常运转,就会主动削减人员公用支出,必要时甚至采取裁员措施。这样就能形成公务员能进能出的灵活机制。避免出现人员编制只加不减,基本支出逐年攀升的弊端。最终形成“以资金控编制”,而非“以编制逼资金”的约束模式。
3. 鼓励部门自主节约行政开支。在“基本—项目”管理模式下,为适应定额管理,政府支出被人为地划分过细,基本支出分为人员支出和公用支出,而人员和公用支出又分别被划分为更细的类别。预算执行中的条条框框太多,基本支出定额结余,会被单位想方设法按花掉;基本支出定额不足,则必然申请追加资金。这样不利于调动预算单位的积极性,实现自主调剂结余,节约行政开支。如实行全项目化以后,在资金总量控制的前提下,预算单位可以自主选择最优的行政支出使用方式,最大限度地节约行政开支。
四、 实行财政支出全项目化的政策建议
一是进一步完善部门预算。部门预算是全项目化预算的操作平台,只有部门预算的改革引向深入,在内容上实现全覆盖,并分类上实现进一步合理化后,全项目化预算改革才有展开的条件。在现有部门预算改革的基础上,应当争取尽早对所有预算单位编制部门预算,并根据政府部门的职责分工,进一步划分部门内部的财政支出类别,使得预算单位承担的所有社会公共职能,都能够在预算中体现为一定的预算项目。
二是将基本支出分解到社会事业项目中去。按照政府部门的内部职责划分,将现有的岗位尽量分解到各个社会事业项目中;对于单位首长或行政综合等岗位,确实无法分解到项目中去的,作为一个“行政支持”项目,单独予以反映。然后,将岗位对应的人员和公用支出,作为基数一次性分解到社会事业项目中。今后在安排社会事业项目时,不再考虑现有的人员编制数字,而是根据社会事业项目本身的绩效情况,按照政府总体战略目标来安排项目的预算。由执行项目的预算单位按照项目获得资金的情况,自主决定雇佣的行政人员数量和办公经费使用方式。
三是加强绩效预算管理。按照全项目化以后的部门预算,实现全覆盖、无盲区的绩效预算管理。在预算安排的环节,将项目预算说明文本作为其绩效目标。在预算执行的环节,通过国库集中支付、政府采购等技术手段确保资金封闭运行。在预算评价的环节,以其绩效目标为准绳,对其绩效结果进行考评,考核结果直接作为下一年度预算安排的依据,从而达到对预算项目的“结果控制”和“出口管理”。
四是给予预算单位一定的资金分配权力。全项目化以后,基本支出要么作为单独的“行政支持”项目,要么作为某个社会事业项目的子项目,实现了基本支出规模的总量控制。在这一前提下,不再深究预算单位对基本支出的使用方式,由预算单位自行决定公共资源最佳的配置方式。
注释:
①财政部2010年部门预算,摘自财政部网站:http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/20100 3/t20100331_282318.html
②http://www.gpoaccess.gov/usbudget/fy11/pdf/b udget/treasury.pdf
参考文献:
1. 陈斌.专项业务预算管理刍议.嘉兴学院学报,2006,(7):90-92.
2. 刘喆.美国联邦政府预算的编制方法及特点.财经科学,2006,(2):117-215.
3. OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET,“FISCAL YEAR 2011, Budget of the U. S. Government”.OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET.
4. 陈旭东.公共选择视角下的公共预算理念.当代财经,2005,(7).
作者简介:陈晓荣,中央财经大学财政学院博士生,就职于青岛市财政局社会保障处。
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